Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 серпня 2019 року

Київ

справа №820/12769/14

адміністративне провадження №К/9901/3102/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 820/12769/14

за позовом Першого заступника прокурора міста Харкова до Харківської міської ради, третя особа - комунальне підприємство "Харківводоканал", про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Харківської області на постанову Харківського окружного адміністративного суду, прийняту 30 вересня 2014 року у складі колегії суддів: головуючого - Севастьяненко К.О., суддів Єгупенка В.В., Нуруллаєва І.С. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, прийняту 27 січня 2015 року у складі колегії суддів: головуючого - Калитки О.М., суддів Бондара В.О., Кононенко З.О.,

в с т а н о в и в :

Позивач, Перший заступник прокурора міста Харкова, звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Харківської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - КП "Харківводоканал", в якому з урахуванням уточнень, прийнятих судом, просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради та її виконавчих органів щодо невжиття заходів до усунення та недопущення в подальшому зазначених у поданні прокуратури міста Харкова від 08 травня 2014 року за № 04-34-10457 вих-14 порушень вимог ст. 17, п.п. 5,6 п. "а" ч. 1 ст. 28, п.п. 1, 5, 7 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п.1 п.п. "а", "б" ч.1 ст. 33, ч.1 ст.73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 42, 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", ст. 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів";

- визнати Правила приймання стічних вод споживачів у каналізаційну мережу м. Харкова, затверджені рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 08 вересня 2010 року № 321 такими, що не відповідають п. 4.2 "Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів та п. 1.5 Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України", затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України № 37 від 19 лютого 2002 року, ст. 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 17, п.п. 1,5 п. "а" ч.1 ст. 30, п.п. 1 п. "а" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги";

- зобов'язати виконавчі органи Харківської міської ради підготувати на розгляд чергової сесії Харківської міської ради проекту відповідного рішення про фінансування за рахунок коштів міського бюджету (Фонду охорони навколишнього природного середовища міста Харкова) заходів по ліквідаційному тампонажу артсвердловин, які не експлуатуються КП "Харківводоканал", згідно вимог ст. 42 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання", ст. 17, п.п. 5,6 п. "а" ч. 1 ст. 28, п.п.1,5 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п. 1 п. "б" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що прокуратурою м. Харкова в порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Харківської міської ради і її виконавчих органів була проведена перевірка з питань додержання вимог бюджетного та природоохоронного законодавства України. В ході проведеної перевірки, а також з урахуванням результатів проведеної прокуратурою м. Харкова перевірки КП "Харківводоканал", було встановлено невідповідність Правил приймання стічних вод споживачів у каналізаційну мережу м. Харкова, затверджених рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 08 вересня 2010 року № 321, - п. 4.2 "Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів" та п. 1.5 Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України, затверджених наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 19 лютого 2002 року № 37, ст. 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 17, п.п. 1,5 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п. 1 п. "а" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування Україні", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги". Зокрема, у вказаних Правилах приймання стічних вод споживачів у каналізаційну мережу м. Харкова відсутні вимоги щодо відрахування 20% коштів за плату за скид понаднормативних забруднень на користь Фонду охорони навколишнього природного середовища м. Харкова. Крім того, встановлено, що відповідачем не забезпечено належний контроль за використанням та охороною джерел і систем питного водопостачання та відповідною діяльністю КП "Харківводоканал", а саме: за період 2013-2014 років не підготовлено на розгляд міської ради проект рішення про фінансування за рахунок коштів міського бюджету (Фонду охорони навколишнього природного середовища міста Харкова) заходів по ліквідаційному тампонажу артсвердловин, які не експлуатуються КП "Харківводоканал".

В результаті прокуратурою м. Харкова на адресу секретаря Харківської міської ради було внесено подання від 08 травня 2014 року № 04-34-10457 вих-14 про усунення встановлених порушень. Вказане подання прокуратури м. Харкова відповідачем було частково відхилено, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з зазначеним позовом.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2015 року, у задоволенні адміністративного позову Першого заступника прокурора міста Харкова відмовлено в повному обсязі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що внаслідок проведеної відповідно до вимог Закону України «Про прокуратуру» перевірки в порядку прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у діяльності Харківської міської ради і її виконавчих органів з питань додержання вимог бюджетного та природоохоронного законодавства України першим заступником прокурора міста Харкова Бондаренко О.В. на адресу секретаря Харківської міської ради було внесено подання від 08 травня 2014 року № 04-34-10457 вих-14 про усунення встановлених порушень Законів України: "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про житлово-комунальні послуги", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про благоустрій населених пунктів", причин і умов, що їм сприяють.

Подання від 08 травня 2014 року № 04-34-10457 вих-14 містить такі вимоги:

1) вжити заходів щодо усунення та недопущення в подальшому порушень вимог ст. 17, п.п. 5,6 п. "а" ч. 1 ст. 28, п.п. 1, 5, 7 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п. 1 п.п. "а", "б" ч. 1 ст. 33, ч. 1 ст. 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 42, 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", ст. 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" , причин та умов, що їм сприяли;

2) вжити заходів щодо приведення рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 08 вересня 2010 року № 321 "Про затвердження Правил приймання стічних вод споживачів у каналізаційну мережу м. Харкова" у відповідність до ст. 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 17, п.п. 1,5 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п. 1 п.п. "а" ч. 1 ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", п. 1.5 "Правил приймання стічних вод підприємств у комунальні та відомчі системи каналізації населених пунктів України" та п. 4.2 "Інструкції про встановлення та стягнення плати за скид промислових та інших стічних вод у системи каналізації населених пунктів", затверджених наказом Держбуду України 19 лютого 2002 року № 37;

3) вирішити питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності начальника відділу з питань озеленення міста управління екології та благоустрою Департаменту комунального господарства Харківської міської ради Махно Г.М. та інших посадових осіб Департаменту комунального господарства Харківської міської ради, з вини яких допущені зазначені в поданні порушення вимог природоохоронного законодавства.

За наслідками розгляду подання відповідачем було частково відхилено про що на адресу позивача направлена відповідь, лист від 16 червня 2014 року № 6362/9-14 у зв'язку з чим позивач, відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» , звернувся до суду з цим позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій мотивували свої рішення тим, що подання та позовні вимоги першого заступника прокурора м. Харкова є безпідставними, а тому задоволенню не підлягають.

У поданій касаційній скарзі заявник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у даній справі та задовольнити позовні вимоги.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-XII (чинного на час виникнення спірних правовідносин) подання - це акт реагування прокурора на виявлені порушення закону з вимогою (вимогами) щодо:

1) усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяли;

2) притягнення осіб до передбаченої законом відповідальності;

3) відшкодування шкоди;

4) скасування нормативно-правового акта, окремих його частин або приведення його у відповідність із законом;

5) припинення незаконних дій чи бездіяльності посадових і службових осіб.

Подання може бути внесено Прем'єр-міністру України, Кабінету Міністрів України, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствам та іншим центральним і місцевим органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, військовим частинам, громадським об'єднанням, органам державного нагляду (контролю), посадовим і службовим особам цих органів, підприємствам, установам та організаціям незалежно від форм власності, підпорядкованості чи приналежності, фізичним особам - підприємцям.

Відповідний прокурор має бути повідомлений про результати розгляду подання та вжиті заходи у визначений ним строк, що обчислюється з дня отримання подання та не може бути меншим 10 днів.

Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день його розгляду прокурору, який вправі особисто взяти участь у засіданні цього органу.

У разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора про результати розгляду подання, а також якщо подання не вносилося, прокурор може звернутися до суду щодо:

1) визнання незаконним нормативно-правового акта відповідного органу повністю чи в окремій його частині;

2) визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень;

3) визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, з урахуванням положень зазначених норм, суд робить висновок, що, у випадку відхилення подання (зокрема у певній частині), прокурор має право звернутись з позовом до органу, якому внесено подання.

При цьому, прокурор не має права звертатись з позовом про зобов'язання виконати подання, оскільки це не передбачено законом. Натомість, прокурор може звернутись до суду із позовом, у якому заявити вимоги, передбачені статтею 23 Закону № 1789-XII.

Подання прокурора у спірних правовідносин стосувалось Харківської міської ради та її виконавчих органів, але позов адресовано лише Харківській міській раді.

Проте, зі змісту позовних вимог вбачається, що вони частково стосуються осіб, які не є відповідачами, а саме виконавчих органів Харківської міської ради.

Так, позовні вимоги щодо: визнання протиправною бездіяльність щодо невжиття заходів до усунення та недопущення в подальшому зазначених у поданні прокуратури міста Харкова від 08 травня 2014 року за № 04-34-10457 вих-14 порушень закону; визнання протиправними Правил приймання стічних вод споживачів у каналізаційну мережу м. Харкова, затверджених рішенням виконавчого комітету Харківської міської ради від 08 вересня 2010 року № 321; зобов'язання підготувати на розгляд чергової сесії Харківської міської ради проекту відповідного рішення заявлені прокурором саме до виконавчих органів Харківської міської ради, які не є відповідачами, що виключає можливість задоволення таких позовних вимог.

Тобто, оскільки Харківська міська рада є представницьким органом місцевого самоврядування і не є виконавчим органом, а тому позовні вимоги, адресовані до виконавчих органів Харківської міської ради, не можуть бути задоволені у цій справі, де відповідачем є Харківська міська рада.

Відповідно до вимог ч.1, ч.2 ст. 52 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.

Отже, суд апеляційної інстанції був позбавлений можливості допустити заміну належного відповідача, а суд першої інстанції не мав такого обов'язку, а лише таку можливість, тобто право. Тому, не замінивши відповідача у справі, суд першої інстанції не допустив порушення процесуальних норм.

Що стосується позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності Харківської міської ради щодо невжиття заходів до усунення та недопущення в подальшому зазначених у поданні прокуратури міста Харкова від 08 травня 2014 року за № 04-34-10457 вих-14 порушень законів, суд виходить із такого.

Як у поданні, так і в позовних вимогах прокурор зазначає, що має місце порушення Харківською міською радою вимог ст. 17, п.п. 5,6 п. "а" ч. 1 ст. 28, п.п. 1, 5, 7 п. "а" ч. 1 ст. 30, п.п.1 п.п. "а", "б" ч. 1 ст. 33, ч.1 ст.73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст.ст. 42, 47 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 13 Закону України "Про питну воду та питне водопостачання", ч. 2 ст. 8, ч. 1 ст. 9 Закону України "Про житлово-комунальні послуги", ст. 28 Закону України "Про благоустрій населених пунктів".

Проте, ні в поданні прокурора, ні у позові, не зазначено, які конкретні дії, або невиконання яких обов'язків (бездіяльність) саме Харківською міською радою становлять собою порушення зазначених норм.

Також, суд звертає увагу, що обов'язок дотримуватись та не порушувати зазначені прокурором норми, як у будь-які інші нормативно-правові акти в цілому, існує в силу загальнообов'язковості законодавчих норм, а тому додатково зобов'язувати Харківську міську раду не допускати у майбутньому порушення певних норм немає підстав.

Між тим, передбачене статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року № 1789-XII право прокурора звертатись з позовом, зокрема, про зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій, передбачає визначення конкретних дій, які необхідно вчинити, або від яких необхідно утриматись, а не зазначення норм законодавства, оскільки її виконання і так є обов'язковим, не залежно від наявності відповідного подання.

До того ж, викладена у позові вимога прокурора визнати протиправною бездіяльність щодо невжиття заходів до усунення та недопущення в подальшому порушень, зазначених у поданні прокуратури, фактично є вимогою про зобов'язання виконати подання, що не передбачено статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Суди ухвалили судові рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Прокуратури Харківської області залишити без задоволення.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду, прийняту 30 вересня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, прийняту 27 січня 2015 року у справі № 820/12769/14 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

А.І. Рибачук ,

Судді Верховного Суду