ПОСТАНОВА

Іменем України

20 серпня 2019 року

Київ

справа №813/2273/18

адміністративне провадження №К/9901/68865/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Стародуба О.П., Рибачука А.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №813/2273/18

за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 1 серпня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Коморного О.І., та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бруновської Н.В., суддів: Затолочного В.С., Матковської З.М.,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради від 17.05.2018 № 3491 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 )» та зобов`язання вчинити дії щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою : АДРЕСА_2 , між житловими будинками АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 згідно плану земельної ділянки, доданого до заяви від 24.05.2016.

Свої вимоги обґрунтовував тим, що відповідач безпідставно відмовляє у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 1 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року, позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано ухвалу Львівської міської ради від 17.05.2018 № 3491 «Про відмову гр. ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 )».

Зобов`язано Львівську міську раду вирішити питання про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 між житловими будинками 236/1 та АДРЕСА_3 (біля житлового будинку АДРЕСА_1) , з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.

В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Суди встановили, що 24.05.2016 ОСОБА_1 звернувся до Львівської міської ради з заявою про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 ( біля житлового будинку АДРЕСА_1 .

Постановою Франківського районного суду м. Львова від 31.10.2016 у справі №465/3922/16-а визнано протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо не розгляду у встановлений законом місячний строк клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та зобов`язано Львівську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 на пленарному засіданні сесії Львівської міської ради.

Ухвалою Львівської міської ради від 14.09.2017 № 2432 ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на виготовлення землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.

Постановою Франківського районного суду м. Львові від 06.12.2017 у справі №465/5581/17, з врахуванням ухвали про виправлення описки від 05.01.2018, визнано протиправною та скасовано вказану вище Ухвалу Львівської міської ради від 14.09.2017 № 2432 та зобов`язано Львівську міську раду вирішити питання щодо надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Ухвалою Львівської міської ради від 17.05.2018 № 3491 відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 ).

Вважаючи таке рішення та дії відповідача неправомірними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, мотивував своє рішення тим, що законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, але відповідачем в ухвалі не наведено підстав, передбачених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, за яких позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Також, суди дійшли висновку, що надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою є дискреційними повноваженнями органу місцевого самоврядування, а тому суд не вправі зобов`язувати такий орган прийняти відповідне рішення та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями в частині відмови в задоволенні позовних вимог, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі.

Відзив на касаційну скаргу не надходив.

Верховний Суд переглянув судові рішення у межах касаційної скарги, з`ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про часткове задоволення скарги з огляду на таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (далі по тексту - ЗК України).

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною першою статті 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Частиною шостою статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Приписами абзацу першого частини сьомої статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, Земельним кодексом визначено перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З огляду на положення статті 123 Земельного кодексу України суд зазначає, що неправомірною є відмова відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав інших, ніж передбачено законом.

Проте, відповідачем не було наведено підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України, для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки.

Оцінюючи вимогу позивача про зобов`язання відповідача надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, суд звертає увагу на те, що відмовляючи у задоволенні позовних вимог у вказаній частині, суди прийняли правильне рішення, але при цьому виходили з помилкових мотивів.

Так, суди дійшли висновку про неможливість втручання в дискреційні повноваження відповідача.

Проте, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:

1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;

2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;

3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;

4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

Натомість, у цій справі, відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Отже, повноваження відповідача у спірних правовідносинах не є дискреційними, у зв`язку з чим судові рішення необхідно змінити, виключивши з її мотивувальних частин висновки щодо наявності у відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

Разом з тим, суд зазначає, що такий спосіб захисту, як зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

При цьому, адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Аналіз зазначених норм, у їх взаємозв`язку зі статтями 2, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановленого факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, у якій вони порушені. Зміст вимог адміністративного позову, як і, відповідно, зміст постанови, має виходити з потреби захисту саме порушених прав, свобод та інтересів у цій сфері.

Однак, як і будь-який інших спосіб захисту, зобов`язання відповідача прийняти рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.

У спірних правовідносинах відповідач не навів обставин, що слугували підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою.

З урахуванням наведеного, з метою захисту порушеного права позивача ефективним та належним, за встановлених обставин, є такий спосіб захисту порушених прав, як зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про видачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У зв`язку з наведеним касаційну скаргу належить задовольнити частково, змінивши мотивувальні частини судових рішень, залишивши в решті їх без змін, оскільки вони є законними та обґрунтованими.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 1 серпня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року змінити шляхом виключення з їх мотивувальних частин висновків про наявність у відповідача дискреційних повноважень у спірних правовідносинах.

В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 1 серпня 2018 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 5 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

О.П. Стародуб

А.І. Рибачук,

Судді Верховного Суду