Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.07.2020 року у справі №826/25370/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 липня 2020 року

м. Київ

справа № 826/25370/15

адміністративне провадження № К/9901/14003/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Желєзного І. В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Публічне акціонерне товариство - виробниче об'єднання "Автотранспортник", про визнання незаконним та скасування розпорядження, за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Лічівецького І. О., Мельничука В. П., Мацедонської В. Е. від
10.11.2016,

УСТАНОВИЛ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2015 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України, Держархбудiнспекцiя, позивач) звернулася з позовом до Державної регуляторної служби України (далі ДРС України, відповідач), третя особа - Публічне акціонерне товариство - виробниче об'єднання "Автотранспортник" (далі - ПАТ ВО "Автотранспортник", Товариство), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила визнати незаконним та скасувати розпорядження ДРС України №42 від 23.10.2015 в частині зобов'язання позивача скасувати наказ №31-Л від 25.08.2015 щодо відмови публічному акціонерному товариству Виробниче об'єднання "Автотранспортник" у видачі ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва IV, V категорії складності та розглянути заяву останнього від 13.08.2015 (далі - спірне розпорядження).

2. Позовні вимоги обґрунтовувалась протиправністю оскаржуваного рішення, оскільки третьою особою позивачу були подані документи, які не відповідають пунктам 2.2.1,8.2.3,6.1,7.1,8.1 Ліцензійних умов, що стало підставою для прийняття рішення щодо відмови у видачі ліцензії. Окрім цього, відповідач на переконання позивача, втрутився в його дискреційні повноваження.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.09.2016 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спірне розпорядження відповідача.

4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції виходив з того, що спірне розпорядження ДРС України не ґрунтується на вимогах чинного законодавства, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

5. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.11.2016 скасовано прийняту судом першої інстанції постанову, а в задоволенні позову відмовлено.

6. Висновки апеляційного суду ґрунтуються на тому, що спірне розпорядження відповідача, яким задоволено апеляцію Товариства та зобов'язано ДАБІ України, окрім іншого, скасувати виданий нею наказ №31-Л від 25.08.2015 в частині відмови ПАТ ВО "Автотранспортник" у видачі ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності, є законним і прав позивача не порушує.

7. Суд апеляційної інстанції звертав увагу на те, що ліцензійні умови, для цілей Закону України від 02.03.2015 №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - ~law14~), мають бути затверджені постановою Кабінету Міністрів України і лише невідповідності здобувача ліцензії такому нормативно-правовому акту є підставою для прийняття органом ліцензування рішення про відмову у видачі ліцензії.

8. ~law15~ набув чинності 28.06.2015, однак, відмовляючи 25.08.2015 у видачі ліцензії ДАБІ України послалась на невідповідність поданих документів Ліцензійним умовам, які були затверджені Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України №47 від 27.01.2009 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 06.10.2010 №392).

9. Цей правовий акт не є нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України, а відтак і не є ліцензійними умовами в розумінні ~law16~.

10. За наведеного, апеляційний суд констатував неправомірність дій ДАБІ України щодо відмови у видачі ліцензії третій особі у зв'язку з невідповідністю поданих документів ліцензійним умовам, оскільки це суперечить вимогам законодавства, а тому визнав законним спірне розпорядження ДРС України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

11. Не погоджуючись з вищенаведеною постановою апеляційного суду, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 13.08.2015 ПАТ ВО "Автотранспортник" звернулось до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою про видачу ліцензії на провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури.

13. Наказом №31-Л від 25.08.2015 "Про результати розгляду питань щодо ліцензування" позивач відмовив у видачі ліцензії у зв'язку з невідповідністю поданих документів ліцензійним умовам, про що ПАТ ВО "Автотранспортник" направлено повідомлення №40-402-650/44 від 27.08.2015.

14. За змістом цього повідомлення Ліцензійною комісією встановлено невідповідність поданих документів Ліцензійним умовам провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури затвердженим Наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України №47 від 27.01.2009 р (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 06.10.2010 №392) зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 11 березня 2009 за №226/16242 (надалі за текстом - "Ліцензійні умови").

15.22.09.2015 ПАТ ВО "Автотранспортник" подало до ДРС України апеляційну скаргу на відмову у видачі ліцензії.

16. Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Державної регуляторної служби України №3.2, оформленим протоколом №04-15 від 22.10.2015, скаргу Товариства задоволено.

17. Це рішення обґрунтовано тим, що ДАБІ України, відмовляючи у видачі ліцензії, послалася на невідповідність поданих документів Ліцензійним умовам, тоді як в силу ~law17~ вони не підлягають застосуванню.

18. На підставі цього рішення відповідачем винесено спірне розпорядження, яким ДАБІ України зобов'язано: скасувати наказ №31-Л від 25.08.2015 в частині відмови ПАТ Виробниче об'єднання "Автотранспортник" у видачі ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності; розглянути заяву від 13.08.2015 на отримання ліцензії; вжити заходів, в межах повноважень, стосовно прискорення затвердження Кабінетом Міністрів України Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. У касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є незаконним та необґрунтованим і це призвело до неправильного вирішення справи.

20. Зокрема, скаржник наводить аргументи про те, що на законодавчому рівні за ДРС України не закріплено повноваження на скасування актів (рішень) органів ліцензування, а тому відповідач, приймаючи спірне розпорядження, діяв неправомірно.

21. Позивач наголошує, що суд апеляційної інстанції жодним чином не проаналізував питання стосовно обсягу повноважень відповідача, внаслідок чого не врахував усіх обставин справи і не надав їм належної правової оцінки, неправильно вирішив спір по суті.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23. Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

24. Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (частина 1 статті 2 КАС України в редакції, яка діяла станом на час подання Держархбудінспекцією даної позовної заяви).

25. Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пункту 1 частини 1 статті 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

26. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС).

27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

28. Відповідно до частини 1 статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

29. Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.

30. Відтак, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

31. Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.

32. При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

33. Також, для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

34.32. Як свідчать матеріали, у справі, що розглядається, встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям ДРС України розпорядження щодо задоволення апеляційної скарги третьої особи, поданої на наказ ДАБІ України про відмову у видачі ліцензії.

35. В свою чергу, відповідно до пунктів 1,3 Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №294), Держархбудінспекція є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

36. Основними завданнями Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: здійснення державного контролю та нагляду за дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві, ліцензування у визначених законодавством випадках.

37. Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 №609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Держархбудінспекція є органом ліцензування у сфері господарської діяльності щодо будівництва об'єктів IV і V категорій складності.

38. Так, одними із повноважень Держархбудінспекції, визначених підпунктами 5,7 пункту 4 Положення №294, є здійснення ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, а також здійснення державного контролю за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності.

39. При цьому, відповідно до пункту 1 Положення №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

40. У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснення нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз'яснення щодо його застосування.

41. Відповідно до статті 9-1 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - ~law20~) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку підприємництва, серед іншого, належить: проведення перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог ~law21~ в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

42. ~law22~ установлено, що суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.

43. ~law23~ визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

44. Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

45. Згідно із ~law24~ державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

46. Аналіз наведених норм свідчить про те, що ДРС України та Держархбудінспекція є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Держархбудінспекцією як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема з будівництва об'єктів IV і V категорій складності.

47. Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Держархбудінспекцією та ДРС України. Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до ~law25~ він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, зобов'язав позивача усунути порушення законодавства у сфері ліцензування.

48. Як свідчать матеріали справи, Держархбудінспекція обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності з будівництва об'єктів IV і V категорій складності, та захистом публічного інтересу у сфері містобудівної діяльності.

49. Статтею 28 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

50. Водночас згідно ~law27~ право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.

51. Зважаючи на те, що право ДАБІ України на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження ДРС України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, то й Держархбудінспекція не має права на звернення до суду.

52. Таке правозастосування відповідає правовій позиції, неодноразово висловленій у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17 (провадження №11-892апп19), від 04.12.2019 у справі №826/6233/17 (провадження №11-662апп19).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

53. За правилами пункту 5 частини 1 статті 349, частини 1 статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

54. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно КАС України.

55. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

56. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (частина 3 статті 341 КАС України).

57. В той же час, пунктом 1 частини 1 статті 238, частиною 1 статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини 1 статті 238, частиною 1 статті 239 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

58. Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне вийти за межі доводів і вимог касаційної скарги й задовольнити її частково. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати і закрити провадження у справі. При цьому, з огляду на відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позовом, суд не роз'яснює до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

59. Керуючись статтями 340,341,344,349,354,355,356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.09.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.11.2016 - скасувати.

Закрити провадження у справі за позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Публічне акціонерне товариство - виробниче об'єднання "Автотранспортник", про визнання незаконним та скасування розпорядження.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Судді: Я. О. Берназюк

І. В. Желєзний