Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.04.2018 року у справі №814/1216/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 квітня 2018 року

Київ

справа №814/1216/16

адміністративне провадження №К/9901/3919/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О. В., Желтобрюх І. Л.,

провівши попередній судовий розгляд адміністративної справи № 814/1216/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, за участю третіх осіб - Атестаційної комісії №5 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Національної поліції України про визнання протиправним та скасування висновку, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.08.2016 року, ухвалену у складі судді Біоносенка В.В. та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 року, прийняту колегією суддів у складі: головуючого судді - Шевчук О.А., суддів: Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, в якому просив визнати протиправним та скасувати наказ №111о/с від 23.05.16 року про звільнення його з поліції, поновити на посаді, а також стягнути середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.

2. Позовна заява мотивована тим, що у відповідача не було підстав, визначених ст.57 Закону України «Про Національну поліцію», для призначення його атестації, оскільки він пропрацював на посаді близько трьох місяців, призначений до поліції в порядку переатестації з органів внутрішніх справ, не було ніяких об'єктивних причин для сумніву у відповідності його займаної посаді. Крім того, позивач вважає, що висновки атестаційної комісії щодо невідповідності займаної посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність нічим не обґрунтовані, оскільки він добре характеризується по службі.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 04 серпня 2016 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

3.1. Позов задовольнити.

3.2. Визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області №111 о/с від 23.05.2016 року в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції.

3.3. Поновити ОСОБА_1 на посаді інспектора Центрального відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.

3.4. Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 24.05.2016 року по 04.08.2016 року у сумі 6876,84 гривень (шість тисяч вісімсот сімдесят шість грн. вісімдесят чотири коп.), включаючи середню заробітну плату за одним місяць, що підлягає негайному виконанню в розмірі 4045,16 гривень.

3.5. Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 4045,16 гривень (чотири тисячі сорок п'ять грн. шістнадцять коп.)

4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що рішення начальника ГУНП в Миколаївській області про звільнення ОСОБА_1 з поліції за службовою невідповідністю на підставі висновків атестаційної комісії від 04.03.16 не відповідає вимогам ч.3 ст.2 КАС України, а позов належить задовольнити у повному обсязі. Також, судом було зазначено, що дослідивши протоколи засідань атестаційних комісій щодо атестації позивача, суд дійшов до висновку про відсутність в останніх обґрунтування та мотивів прийнятих рішень. Крім того, суд зазначив про наявність підстав для скасування оскаржуваного наказу, поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Також судом було зазначено, що відносини позивача з відповідачем не є рівними, оскільки відповідно до п.2 ч.1 ст.18 Закону, поліцейський зобов'язаний виконувати накази керівництва, а тому неможливо стверджувати, що атестація позивача була добровільною.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 16 листопада 2016 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

5.1. Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області - задовольнити частково.

5.2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2016 року змінити в мотивувальній частині.

5.3. Змінити п. 4 резолютивної частини постанови, виклавши її в наступній редакції: «Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 24.05.2016 року по 04.08.2016 року у сумі 2831,68 (дві тисячі вісімсот тридцять одна гривня шістдесят вісім копійок) гривень з урахуванням обов`язкових платежів».

5.4. У решті постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2016 року - залишити без змін.

6. В обґрунтування свого рішення, суд апеляційної інстанції зазначив, що атестація позивача проведена неправомірно, без належних на те підстав та із суттєвими порушеннями порядку її проведення, а тому оскаржуваний наказ відповідача про звільнення ОСОБА_1 з поліції є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Головне управління Національної поліції в Миколаївській області подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове про відмову у задоволенні позову.

8. Верховний Суд ухвалою від 17 квітня 2018 року прийняв до провадження касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.08.2016 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.11.2016 року.

9. Позивач відзиву на касаційну скаргу не надавав.

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу:

10.1 Скасовуючи наказ №111о/с від 23.05.16 року про звільнення позивача поліції, суди не визнали протиправним та не скасували рішення (висновок) Атестаційної комісії №5 ГУНП в Миколаївській області від 4 березня 2016 року, який став підставою для прийняття оскаржуваного наказу.

10.2.Процедурні порушення, на які посилаються суди в оскаржуваних рішеннях, стосуються чинних наказів відповідачів, які не скасовані та не оскаржувались позивачем у судовому порядку.

10.3. Протокол атестаційної комісії ОП №15.00004401.0022226 від 4.03.2016 року відповідає формі, визначеній у пункті 20 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських" від 17 листопада 2015 року за №1465.

10.4. Суди не оцінили достатній та взаємний зв'язок між доказами, наданими сторонами під час розгляду справи.

10.5. Визначення результатів атестації належить до виключних повноважень атестаційної комісії, рішення атестаційної комісії приймається на підставі внутрішнього переконання членів комісії та не повинно відповідати даним атестаційного листа. Суди не можуть перебирати на себе функції суб'єкта владних повноважень та втручатися в їх дискрецію.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 18.01.14 по 06.11.15 року на посадах: оперуповноваженого карного розшуку Центрального відділення міліції Києво-Святошинського районного відділу ГУ МВС України в Київській області; оперуповноваженого СДСБЕЗ Заводського РВ УМВС України в Миколаївській області; дільничного інспектору міліції сектору дільничних інспекторів міліції Центрального РВ УМВС України в Миколаївській області.

12. 07.11.15 року наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №6 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» ОСОБА_1 призначено на посаду інспектора Центрального відділу поліції, з присвоєнням спеціального звання лейтенант поліції.

13. 28.01.16 голова Національної поліції України дала доручення «Про організацію атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Миколаївській області», відповідно до якого вимагалось від Головного управління Національної поліції України у Миколаївській області вжити заходів щодо створення організаційних заходів по проведенню атестування поліцейських.

14. 01.02.16 наказом начальника ГУНП в Миколаївській області №52 вирішено провести атестування поліцейських; створити атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 та №8; керівників структурних підрозділів, відділів зобов'язано скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню; подати на осіб, які підлягають атестації відповідні документи та ін.

15. 10.02.16 начальником Центрального відділу поліції ГУНП в Миколаївській області подано атестаційний лист на позивача, відповідно до якого ОСОБА_1 добре характеризується по службі та відповідає займаній посаді.

16. 22.02.16 під час проходження атестації ОСОБА_1 було здано тести на знання законодавчої бази на 26 балів із 60 можливих та тест на загальні здібності та навички на 41 бали з 60 можливих.

17. 04.03.16 Атестаційною комісією №5 проведено співбесіду з ОСОБА_1, про що складено протокол ОП№15.00004401.0022226. Відповідно до зазначеного протоколу, Атестаційна комісії вивчала: декларацію про доходи, послужний список, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 ЗУ «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел. На підставі зазначених документів, а також проведеної співбесіди, комісія прийшла до висновку: «займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

18. 23.05.16 начальником ГУНП в Миколаївській області видано наказ №111 о/с «По особовому складу», яким лейтенанта поліції ОСОБА_1, інспектора Центрального відділу поліції звільнено зі служби в поліції за ст.77 ч.1 п.5 Закону України «Про Національну поліцію» - через службову невідповідність. Підстава - протокол ОП№15.00004401.0022226 від 04.03.16.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

19. Конституція України.

19.1 Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

20. Кодекс адміністративного судочинства України.

20.1 Частина 2 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Кодекс законів про працю України

21.1 Стаття 235. У разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

У разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.

22. Закон України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII

22.1 Пункт 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» . Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

22.2 Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

22.3 Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

22.5 Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

23 Закону України «Про професійний розвиток працівників»

23.1 Частина перша статті 12. Атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

24. Інструкція про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України №1465 від 17.11.2015 року

24.1 Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

24.2 Пункти 10-13 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

24.3 За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

24.4 Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

24.5 Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

24.6 Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25.Доводи касатора, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, за їх особистим зверненням, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій вищезазначеної статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Наведений у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" перелік підстав атестації є вичерпним, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а)які претендують на вищу посаду; б)щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України «Про Національну поліцію».

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

26. Вирішуючи спір, суди встановили, що наказ начальника ГУНП в Миколаївській області №6 о/с «По особовому складу» від 07.11.15 року, відповідно до якого позивача призначено посаду інспектора Центрального відділу поліції, з присвоєнням спеціального звання лейтенант поліції не містить жодних застережень про тимчасовість призначення ОСОБА_1 на посаду, а тому питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Враховуючи те, що нормами пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції, колегія суддів приходить до висновку, що рішення відповідача про призначення атестації позивача є протиправним.

Крім того, враховуючи вимоги статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників», позивач не підлягав атестуванню, оскільки на момент проведення атестації працював на посаді інспектора Центрального відділу поліції менше одного року.

27. Відповідно до вимог статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

В контексті зазначеного, колегія суддів звертає увагу, що доводи касаційної скарги звернені здебільшого до переоцінки доказів та встановлених по справі обставин, а тому не можуть бути предметом дослідження суду касаційної інстанції.

28. Доводи відповідача, які стосуються процедури проведення атестації та її висновків, суд вважає такими, що не підлягають оцінці у зв'язку із встановленням факту неправомірності самого проведення даної атестації стосовно позивача.

29. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

30. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

31. З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли вірних висновків про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області залишити без задоволення.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді О.В.Білоус

І.Л.Желтобрюх