Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.09.2018 року у справі №810/667/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

18 вересня 2018 року

справа №810/667/16

адміністративне провадження №К/9901/7790/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції матеріали адміністративної справи № 810/667/16

за адміністративним позовом Державного підприємства «Бориспільське лісове господарство» до Державної фінансової інспекції в Київській області про визнання протиправними та скасування пунктів вимоги

за касаційною скаргою Північного офісу Держаудитслужби

на постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2016 року у складі судді Балаклицького А.І.

та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року у складі колегії суддів Шурка О.І., Василенка Я.М., Степанюка А.Г.,

У С Т А Н О В И В:

ПРОЦЕДУРА

24 лютого 2016 року Державне підприємство «Бориспільське лісове господарство» (далі - Підприємство, підконтрольна установа, позивач у справі) звернулося до суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Київській області (далі - Інспекція, контролюючий орган, відповідач у справі про визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3, 4 вимоги про усунення виявлених порушень від 20 січня 2016 року №10-07-14-14/323, з мотивів безпідставності її прийняття.

25 березня 2016 року постановою Київського окружного адміністративного суду, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року позовні вимоги задоволено у повному обсязі, визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 3, 4 вимоги Державної фінансової інспекції в Київській області від 20 січня 2016 року №10-07-14-14/323 «Про усунення виявлених порушень».

28 липня 2016 року відповідачем подано касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України, в якій контролюючий орган просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

02 серпня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу відповідача залишено без руху та надано строк до 30 серпня 2016 року для усунення її недоліків (суддя Леонтович К. Г.).

15 серпня 2016 року Інспекцією усунуто недоліки касаційної скарги.

16 вересня 2016 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрито касаційне провадження за наслідками усунення відповідачем недоліків касаційної скарги у встановлений судом строк та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу № 810/667/16.

06 жовтня 2016 року справа № 810/667/16 надійшла до Вищого адміністративного суду України.

06 жовтня 2016 року до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу, в яких позивач спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.

07 грудня 2016 року проведено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями (суддя-доповідач Стрелець Т. Г.).

23 січня 2018 року справу № 810/667/16 передано до Верховного Суду.

08 травня 2018 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання Північного офісу Держаудитслужби про процесуальне правонаступництво, яке задоволено Судом, здійснено заміну відповідача у справі (заявника касаційної скарги) Державної фінансової інспекції в Київській області на правонаступника Північний офіс Держаудитслужби відповідно до статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

20 січня 2016 року контролюючим органом за наслідками проведення ревізії та на підставі акта ревізії від 14 грудня 2015 року №07-21/75 винесено вимогу №10-07-14-14/323 "Про усунення виявлених порушень" (далі - Вимога), а саме:

- у пункті першому Вимоги зазначено, що сума збитків від втрат земельних ділянок лісового фонду площею 3,4 га., що перебувають у приватній власності, на які Підприємством не надано погодження на вилучення із земель лісового фонду, згідно розрахунку фахівців склала 303,1 тис. грн., які станом на момент завершення ревізії не відшкодовано, чим порушено пункт 5 Постанови №284 "Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам". Дебіторська заборгованість на вказану суму в бухгалтерському обліку Підприємства не відображена.

- у пункті другому Вимоги вказано, що в порушення пункту 1.1 та пункту 4 наказу Держкомлісгоспу «Щодо вдосконалення механізмів продажу необробленої деревини» від 19 лютого 2007 року №42 (далі - Наказ №42) встановлено, що протягом перевіреного періоду в Підприємства мали місце випадки, коли до договорів, укладених за результатами проведених аукціонних торгів, в день їх укладення підписувалися додаткові угоди, за умовами яких до договорів вносилися зміни щодо збільшення об'єму поставки та зменшення ціни поставки, або підписувалися Протоколи погодження ціни між Продавцем та Покупцем, в якому ціна змінювалася у бік зменшення, що призвело до реалізації підконтрольною установою лісопродукції за заниженими цінами на загальну суму 179 тис. грн., що призвело до недоотримання доходів Підприємством на вказану суму.

- у третьому пункті Вимоги відповідачем встановлено, що позивачем в порушення вимог пункту 1.5 Наказу №42 реалізація окремих видів лісопродукції лісгоспами проводилася за цінами, нижчими від тих, які склалися на останньому аукціоні, в результаті чого підприємствами реалізовано на внутрішньому ринку лісопродукцію за заниженими цінами на загальну суму 5,40 тис. грн., що призвело до недоотримання доходів Підприємством на вказану суму.

- у четвертому пункті Вимоги визначено, що в порушення положень статті 97 Кодексу законів про працю від 10 грудня 1971 року №322-VIII, пункту 5.5 розділу V Галузевої угоди, пунктів 3, 5 постанови Ради Міністрів СРСР від 04.12.1981 №1145 "Про порядок і умови суміщення професій" (постанова Верховної Ради України від 12 вересня 1991 №1545-ХП "Про порядок тимчасової дії на території України деяких актів законодавства Союзу PCP") та пункту 1 Інструкції Держкомпраці, Мінфіну СРСР ІВЦРПС від 14 травня 1982 року №52-ВЛ "Про порядок і умови суміщення професій (посад)" встановлено зайве нарахування та виплату заробітної плати (доплати за збільшення обсягів робіт) працівникам Підприємства протягом періоду з листопада 2014 по березень 2015 року та протягом серпня-вересня 2015 року на загальну суму 23,29 тис. грн. та як наслідок нарахування та перерахування внесків до державний цільових фондів на загальну суму 8,42 тис. грн., що призвело до матеріальної шкоди (збитків) об'єкту, контролю на загальну суму 31,71 тис. грн.

Підприємство зобов'язано усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів в термін до 15 лютого 2016 року.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено обставини, на підставі яких контролюючим органом зроблено висновок про наявність порушень, викладених у кожному пункті вимоги.

Щодо пункту першого вимоги

В основу визначення суми збитків, які не відображені в бухгалтерському обліку Підприємства відповідачем покладено орієнтовний розрахунок суми збитків вартості лісонасаджень на лісовій ділянці, виявленій в Публічній кадастровій карті України з кадастровим номером НОМЕР_1, на яку лісгосп не надавав погодження про вилучення із складу Держлісфонду, який був складений інженером лісових культур Підприємства, в посадові обов'язки, якого не входить визначення розміру втрат земельних ділянок лісового фонду.

В ході ревізії комісією Підприємства та працівниками Державної фінансової інспекції здійснено виїзд для проведення огляду вказаних земельних ділянок. Фактичним обстеженням встановлено, що земельні ділянки не освоювалися.

Судами попередніх інстанцій на підставі акта ревізії встановлено, що вказане порушення допущено управлінням Земельних ресурсів Баришевської РДА, якими затверджувалися проекти відводу земельних ділянок лісового фонду у приватну власність, чим порушено статті 57 Лісового кодексу України від 21 січня 1994 року №3852-XII.

Щодо пункту другого вимоги

Склад фінансового правопорушення доводиться контролюючим органом за наслідком аналізу господарських операцій з контрагентами - Товариством з обмеженою відповідальністю «Кроно-Україна» (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції на загальну суму 100 551 грн. 36 коп.), Приватним акціонерним товариством «Дніпровуд» (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції на суму 517 грн. 50 коп.), Публічним акціонерним товариством «Єврошпон-Смига» (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції на загальну суму 228,00 грн.), Товариством з обмеженою відповідальністю «Ліра» (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції у сумі 71 680 грн. 31 коп.), Товариством з обмеженою відповідальністю "Барлінек Інвест" (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції у сумі 2200 грн.), Товариством з обмеженою відповідальністю «Інтер-Спринт-Україна» у сумі 3615 грн. 50 коп (недоотримано доходів згідно поставки лісопродукції у сумі 2200 грн.).

На підставі дослідження умов аукціонних договорів, укладених з відповідними контрагентами, а також первинних документів податкового та бухгалтерського обліку, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що зниження ціни на товар відбувалось за рахунок змін умов доставки товару, а саме: франко - нижній склад та франко-верхній склад.

За наслідком кожної із зазначених господарських операцій, як встановлено судами попередніх інстанцій, Підприємство мало фінансову вигоду, а не збитки.

Щодо пункту третього вимоги

Між Підприємством та Товариствами з обмеженою відповідальністю «Альтіс-Спецбуд», «К.Г.М.», ФОП ОСОБА_3 , СПД ОСОБА_4 укладено аукціонні договори купівлі продажу товару (дрова хвойних порід та пиловник сосни різних сортів і діаметрів, техсировину хвойних порід (сухостійну).

На підставі дослідження умов аукціонних договорів, укладених з відповідними контрагентами, а також первинних документів податкового та бухгалтерського обліку, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що шляхом укладення додаткових угод була поставлена лісопродукція по прямих договорах за цінами вищими встановлених прейскурантом цін з верхнього складу, що призвело до отримання вигоди, а не збитків.

Щодо пункту четвертого вимоги

Ревізією дотримання законодавства при встановленні надбавок та доплат встановлено, що працівникам Підприємства нараховуються та виплачуються наступні надбавки та доплати: за звання: "Заслужений працівник лісового господарства", за складність та напруженість, за інтенсивність праці та високу якість роботи, за суміщення професій, за класність (водіям), за роботу в нічний час (сторожа, опалювачі), за виконання обов'язків тимчасово відсутнього працівника тощо.

На думку відповідача, вказані порушення призвели до зайвого нарахування та виплати заробітної плати протягом періоду з листопада 2014 року по березень 2015 року та протягом серпня-вересня 2015 року на загальну суму 23287,56 грн. та як наслідок нарахування та перерахування внесків до державний цільових фондів на загальну суму 8426,73 грн.

Доплата водію встановлена за розширення зони обслуговування, пожежнику за збільшення обсягів робіт, опалювачам визначена в пункті другому додатку № 6 Колективного договору та в пункті другому додатку №7 Галузевої угоди між Державним комітетом лісового господарства України і Профспілкою працівників лісового господарства України на 2013-2015 роки, та визначається наявністю одержаної економії за тарифними ставками та окладами, які могли б виплачуватись за умови нормативної чисельності працівників Підприємства.

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Щодо пункту першого вимоги

Визнаючи цей пункт вимоги протиправним, суди попередніх інстанцій висновувалися з того, що Інспекцією не доведено складу податкового правопорушення, передбаченого пункту 5 Постанови №284 "Про порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам" від 19 квітня 1993 року.

Судами попередніх інстанцій вказано, що з метою визначення збитків необхідно застосовувати Порядок визначення втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, які підлягають відшкодуванню, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №1279 від 17 листопада 1997 року.

Відтак, контролюючим органом протиправно взято за основу визначення суми збитків від втрат земельних ділянок, орієнтовний розрахунок суми збитків вартості лісонасаджень на лісовій ділянці, виявленій в Публічній кадастровій карті України з кадастровим номером НОМЕР_1, на яку лісгосп не надавав погодження про вилучення із складу Держлісфонду, який був складений інженером лісових культур позивача, в посадові обов'язки, якого не входить визначення розміру втрат земельних ділянок лісового фонду.

Щодо пункту другого та третього вимоги

Задовольняючи у цій частині позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Інспекцією не доведено факту завдання державі збитків внаслідок зміни ціни на лісоматеріали, оскільки зміна ціни за договорами відбулася з метою оптимізації виробничих витрат.

Щодо пункту четвертого вимоги

Підтверджуючи правомірність вимоги у цій частині та наявність фінансового правопорушення, суди попередніх інстанцій висновувалися з того, що позивачем в супереч положенням пунктом 12 частини 2 Розділ XV. Прикінцеві та Перехідні положення Закону України «Про вищу освіту», пункту 64 Інструкції про порядок обчислення заробітної плати працівників освіти, затвердженої наказом Міністерства освіти України №102 від 15 квітня 1993 року, а також Наказу Міністерства освіти і науки України від 26 вересня 2005 року №557, здійснювалася виплата заробітної плати, виходячи із розрахункової кількості ставок педагогічних працівників, визначених із фактичного навантаження в 690 годин, а не 720 годин.

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

У касаційній скарзі контролюючий орган посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме статей 2, 10, 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939 (далі - Закон № 2939), статей 161, 159 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не з'ясовано повно і всебічно обставини справи, не взято до уваги докази, надані відповідачем, допущено необ'єктивність та необґрунтованість при прийнятті рішень. Відповідач вважає, що позивачем оскаржуються дії контролюючого органу, здійснення яких відповідачем прямо передбачено чинним законодавством. Посилаючись на правові позиції Верховного Суду України, викладені у справах №№ 21-40а14, 21-89а14, доводить, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для відповідача. В свою чергу, у разі виявлення збитків та визначення їх розміру, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності складу правопорушень контролюючим органом у касаційній скарзі не спростовуються.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 року 2017 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, відтак Верховний Суд зазначає про неприйнятність доводів скаржника про неповноту дослідження судами попередніх інстанцій доказів на предмет встановлення певних обставин.

Щодо застосування норм процесуального права

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ

а) Нормативне регулювання

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

б) Тлумачення норм матеріального права

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону № 2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Непред'явлення контролюючим органом «законної вимоги» у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому «законність» письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що «законна вимога» контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Письмова вимога контролюючого органу вона безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію «законності».

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено обставини, які дали змогу перевірити «законність вимоги», за наслідком такого розгляду суди дійшли до обґрунтованого висновку щодо протиправності чотирьох пунктів оскаржуваної вимоги внаслідок відсутності складу правопорушень.

Крім того, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов'язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

За таких умов спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

в) Оцінка доводів касаційної скарги

Одним з доводів касаційної скарги є те, що відповідно до чинного законодавства у відповідача наявні повноваження на проведення ревізії та прийняття вимоги.

Виходячи із системного тлумачення норм права, наведеного вище, наявність повноважень - це одна з обставин, які входять до предмета доказування у справах цієї категорії, але не єдина. Надання контролюючому органу відповідних повноважень - це лише передумова подальшої реалізації його управлінських функцій, результатом реалізації чого є, в даному випадку, прийняття письмової вимоги, законність якої обґрунтовано перевірена судами попередніх інстанцій.

Доводи контролюючого органу щодо неможливості оскарження такої вимоги до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними внаслідок правової природи такого рішення та наслідків його прийняття для прав і законних інтересів підконтрольного суб'єкта.

Аналізуючи посилання відповідача на правові позиції Верховного Суду України, Суд зазначає, що висновок про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку № 550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

г) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга відповідача залишається без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Північного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 25 березня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2016 року у справі № 810/667/16 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Р.Ф.Ханова

Судді І.А.Гончарова

І.Я.Олендер