ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2019 року

Київ

справа №822/714/16

адміністративне провадження №К/9901/6389/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стеценка С.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 822/714/16

за позовом Житлово-будівельного кооперативу «Новобудова-5»

до Державної архітектурно-будівельної інспекції України

треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Чучмій Андрій Васильович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Скляров Олександр Сергійович

про визнання протиправними та скасування припису і постанови

за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року (головуючий суддя Салюк П.І., судді: Польовий О.Л., Ніколайчук М.Є.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року (колегія у складі: головуючого судді Курка О.П., суддів: Білоуса О.В., Совгири Д.І.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

В квітні 2016 року Житлово-будівельний кооператив «Новобудова-5» звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Чучмій А.В., Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Скляров О.С., в якому просив: - визнати протиправним та скасувати припис про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016, виданий Житлово-будівельному кооперативу «Новобудова-5»; - визнати протиправною та скасувати постанову № 039/40-212-10/2398 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.03.2016, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф в сумі 124 020 грн.

В обґрунтування зазначених вимог позивач зазначає, що про позапланову перевірку ЖБК «Новобудова-5» повідомлено не було, представники кооперативу при її проведенні були відсутні, про розгляд матеріалів встановлених перевіркою порушень відповідач не повідомляв, а тому позивач не мав можливості подати свої докази та заперечення.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Хмельницький окружний адміністративний суд постановою від 02 червня 2016 року позов задовольнив. Визнав протиправними та скасував припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016 та постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 039/40-212-10/2398 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 25.03.2016.

Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23 серпня 2016 року залишив без змін постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року.

Суди виходили з того, що Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було порушено порядок здійснення підвідомчого їй державного архітектурно-будівельного контролю. Так, перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено відповідачем у присутності особи, яка не є уповноваженою особою ЖБК «Новобудова-5»; відповідачем не надано доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки, а лише направлено матеріали з результатами її проведення. Крім цього, строк дії направлення для проведення позапланової перевірки позивача встановлено з 10.02.2016 по 16.02.2016, в той час як перевірку проведено 10.03.2016, тобто з пропуском строку зазначеному в направленні.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

22 вересня 2016 року Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

В обґрунтування своїх вимог зазначає, що матеріалами справи повністю спростовуються висновки судів про те, що позивач був позбавлений можливості надати спростування виявлених на об`єкті будівництва порушень вимог містобудівного законодавства. Крім цього, обов`язку повідомляти суб`єкта господарювання, який здійснює свою діяльність у сфері містобудування про плановий чи позаплановий контролюючий захід як це визначено нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Держархбудінспекція не має.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 03 листопада 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Рибачук А.І., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10.03.2016 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил житлово-будівельного кооперативу "Новобудова-5" на об`єкті будівництва "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 5)" по вул. Покришкіна , 8 в у м. Вінниці, за результатами якої було складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016.

В складеному за результатами перевірки Акті зазначено, що ЖБК "Новобудова-5" (замовник будівництва) та ТОВ "Укрінжинірбуд" (підрядна організація) здійснюється будівництво секції №5 багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення по вулиці Покришкіна, 8в у місті Вінниці та зазначено, що проектна документація на об`єкті перевірки відсутня.

Крім того в зазначеному Акті вказано, що будівельні роботи на об`єкті будівництва фактично були розпочаті за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт; будівельні роботи на об`єкті виконуються за відсутності належним чином затвердженої проектної документації та робочої документації, а фактичні показники об`єкта будівництва не відповідають вихідним даним - Містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, виданих Департаментом архітектури, містобудування та кадастру Вінницької міської ради 13.10.2015 за № 143, - граничнодопустима висота будівлі складає 12 поверхів, а фактично збудовано 13 поверхів; на об`єкті відсутні робочі креслення, виконавчі схеми, загальний журнал робіт, журнали спеціальних робіт; будівельні роботи проводяться з порушенням вимог ДБН, а саме - будівельні роботи виконуються без підтвердження належної якості попередньо виконаних робіт і без складання актів на закриття прихованих робіт

В Акті зазначено, що його складено без залучення третіх осіб у присутності представника суб`єкта будівництва - керівника проекту ОСОБА_1 .

Правопорушення, про які вказувалось в Акті, також вказані у протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10.03.2016 та зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 15:30 год. 25.03.2016 у приміщенні Державної архітектурно-будівельної інспекції України за адресою: м. Київ, бульвар Лесі Українки, 26.

Головним інспектором будівельного нагляду відділу ДАБ контролю управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Чучмій А. В. та Головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу ДАБ контролю та нагляду Департаменту ДАБІ у м. Києві Скляровим О. С. складено протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016.

Припис вимагає забезпечити дотримання вимог державних будівельних норм для житлових будинків у термін до 10.04.2016.

25.03.2016 головним інспектором будівельного нагляду відділу ДАБ контролю управління ДАБ контролю Департаменту ДАБ контролю та нагляду ДАБІ України Чучмій А.В. винесено постанову № 039/40-212-10/2398 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою Житлово-будівельний кооператив "Новобудова-5" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п. 4 ч. 2 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 124 020 грн.

Позивач, вважаючи прийняті відповідачем оскаржувані припис та постанову протиправними та такими, що підлягають скасуванню, звернувся до суду з вищевказаним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

За змістом ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI), державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553).

Відповідно до абз. 4 п. 7 Порядку № 553, під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Пунктом 5 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки (п. 7 Порядку).

Пунктом 9 Порядку № 553 визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Відповідно до положень п. 13 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, перевірку дотриманням ЖБК «Новобудова-5» вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено відповідачем у присутності особи, яка не є уповноваженою особою позивача.

Згідно з пунктом 16 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Відповідно до п. 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції (пункт 18 Порядку).

Абзацом 2 пункту 18 вказаного Порядку визначено, що Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Відповідачем не надано доказів на підтвердження того, що позивача було повідомлено про проведення перевірки, а лише направлено матеріали з результатами її проведення.

Відповідно до Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 визначено процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", пунктом 13 якого визначено, що протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).

У разі відмови суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому.

Суб`єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід`ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

Згідно з пунктом 14 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, під час складання протоколу уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, роз`яснює суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, його права та обов`язки, передбачені Законом та цим Порядком, а в п. 17 останнього визначено, що справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.

Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.

Як вбачається з Акту перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016 встановлено що позапланову перевірку проведено в присутності суб`єкта будівництва - керівника проекту ОСОБА_1 .

Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій, зазначена особа не перебуває у відносинах із суб`єктами містобудування, не є посадовою особою ні замовника ні генпідрядника, довіреності на ім`я ОСОБА_1 ні ЖБК "Новобудова-5" ні ТОВ "Укрінжинірбуд" не видавалось. В ході розгляду справи судом першої інстанції інспекторами, які проводили перевірку було повідомлено, що на об`єкті перевірки до них підійшов чоловік, який назвався ОСОБА_1 та сказав, що він старший на будівництві, однак жодних документів, які могли б підтвердити його особу або повноваження на представництво інтересів позивача не надав.

Таким чином, посадовими особами відповідача проведено перевірку за відсутності належного представника суб`єкта містобудування.

Що стосується виявлених порушень в ході проведеної перевірки, позивачем надано Містобудівний паспорт на проектування багатоквартирного житлового будинку (секції 5) з вбудовано - прибудованими приміщеннями громадського призначення, рішення виконавчого комітету Вінницької міської ради № 2320 від 08.10.2015, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № 143 від 13.10.2015 за адресою м. Вінниця, вул. Покришкіна,8 в, декларацію про початок виконання будівельних робіт по будівництву багатоповерхового житлового будинку з вбудовано - прибудованими приміщеннями громадського призначення (секція 5), які зареєстровані в Департаменті ДАБІ у Вінницькій області за №ВН083153272732 23.11.2015. З фотокопії будинку встановлено, що він має не 13 а 12 поверхів.

Разом з тим, в Акті дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10.03.2016 вказується, що проектна документація на об`єкті перевірки відсутня. Також в Акті зазначено, що будівельні роботи на об`єкті будівництва фактично були розпочаті за відсутності документа, що надає право на виконання будівельних робіт.

Однак, вказані в Акті порушення не знайшли свого підтвердження та спростовуються матеріалами справи, зокрема Декларацією про початок виконання будівельних робіт (а.с.51).

Виходячи з вищевикладеного, встановлені обставини в своїй сукупності фактично спростовують висновки відповідача про порушення позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, викладених в Акті перевірки.

Оскільки, перевіряючими не було залучено належного представника ЖБК "Новобудова-5" для проведення позапланової перевірки 10.03.2016, він був позбавлений можливості надати відповідачу зазначену документацію та тим самим спростувати виявлені порушення.

Також, як вірно звернули увагу суди попередніх інстанцій, строк дії направлення для проведення позапланової перевірки житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 5) по вул. Покришкіна, 8в у м. Вінниці встановлено з 10.02.2016 до 16.02.2016, в той час як перевірку проведено 10.03.2016, тобто з пропуском строку зазначеному в направленні. Наказу про продовження строку проведення перевірки відповідачем та третіми особами надано не було.

Посилання скаржника на практику Верховного Суду України та Вищого адміністративного суду України, в даному випадку, є безпідставними, оскільки судами встановлений факт проведення відповідачем перевірки дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил у присутності особи, яка не є уповноваженою особою ЖБК "Новобудова-5", що також свідчить про порушення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

З огляду на зазначене, суд вважає обґрунтованим висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідач своїми діями, порушивши законодавчо встановлений порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю, позбавив позивача можливості захистити свої права.

У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди попередніх інстанцій прийняли рішення при дотриманні норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цього не спростовують, тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Оскільки, колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 02 червня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 23 серпня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С.Г. Стеценко

Судді: А.І. Рибачук

Л.В. Тацій