Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.08.2020 року у справі №1540/4731/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2021 року

м. Київ

справа № 1540/4731/18

адміністративне провадження № К/9901/20290/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 1540/4731/18

за позовом Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Митрофанова Олексія Анатолійовича, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Борисевича Андрія Олеговича, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, за участі третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, за участі третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спора на стороні відповідача - Фермерського господарства "Назари" про визнання протиправними дій щодо складання Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, визнання протиправним та скасування Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_2

на ухвалу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року

(постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Джабурія О. В., суддів:

Вербицької Н. В., Кравченка К. В. )

установив:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Трояндівська сільська рада Лиманського району Одеської області звернулася до суду з позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Митрофанова Олексія Анатолійовича, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Борисевича Андрія Олеговича, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, за участі третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Лиманської районної державної адміністрації Одеської області, за участі третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спора на стороні відповідача - Фермерського господарства "Назари", у якому з урахуванням уточненого адміністративного позову від 28.11.2018 року, просила:

- визнати протиправними дії старшого державного інспектора у сфері контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Митрофанова Олексія Анатолійовича, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Березівському, Миколаївському, Лиманському районах Одеської області, Борисевича Андрія Олеговича щодо проведення 25.06.2018 року обстеження земельної ділянки орієнтованою площею 21,0 га, розташованої на території Трояндівської сільської ради Лиманського району (в межах населеного пункту) на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області № 493-ДК від 22.06.2018 року та щодо складання Акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом земельної ділянки від
31.07.2018 року № 493-ДК/460/АП/09/01/-18;

- визнати протиправним та скасувати Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавча за об'єктом земельної ділянки від 31.07.2018 року № 493-ДК/460/АП/09/01/-18, розташованої на території Трояндівської сільської ради Лиманського району (в межах населеного пункту);

- стягнути з Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (код за ЄДРПОУ 39765871) на користь Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області (код за ЄДРПОУ 04379686) судовий збір у розмірі 3524,00 грн. та поштові витрати, пов'язані з розглядом даної справи.

2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

3. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позовні вимоги Трояндівської сільської ради Лиманського району Одеської області не підлягають задоволенню, оскільки дії відповідачів та акт перевірки, які є предметом розгляду у даній справі, не породжують для позивача настання будь-яких юридично-значимих наслідків та не впливають на його права й обов'язки.

4. Ухвалою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року, закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року.

5. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що рішенням суду першої інстанції не вирішувалося питання про права, інтереси чи обов'язки ОСОБА_2, про які зазначено у апеляційній скарзі.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

7. Касаційна скарга аргументована тим, що на думку скаржника суд апеляційної інстанції безпідставно ухилився від дослідження характеру спірних правовідносин, предмету доказування та складу учасників цієї адміністративної справи, що у свою чергу призвело до неправомірного закриття апеляційного провадження у справі.

8. Верховний Суд ухвалою від 23 грудня 2020 року поновив скаржнику строк на касаційне оскарження ухвали П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року та відкрив провадження у справі № 1540/4731/18 за вказаною касаційною скаргою.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

10. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.

Відповідно до статті 129 Конституції України до основних засад судочинства належить забезпечення апеляційного перегляду справи. Касаційне оскарження судового рішення допускається лише у визначених законом випадках.

Частиною 1 статті 293 КАС України передбачено, що учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.

Виходячи з положень цієї норми процесуального права, необхідною умовою, за наявності якої особа, що не брала участі у справи, така особа набуває права апеляційного оскарження судового, є вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки.

Проте, на відміну від частини 1 статті 5 КАС України, яка пов'язує право особи на звернення до адміністративного суду, у тому числі, із суб'єктивним критерієм, правила частини 1 статті 293 КАС України забезпечують дотримання принципу юридичної визначеності та сталості судового рішення, гарантуючи особі право на апеляційне оскарження виключно у випадку, якщо така особа була учасником справи або суд вирішив питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки.

Рішення є таким, що прийнято про права та обов'язки особи, яку не було залучено до участі у справі, якщо у мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки такої особи.

У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов'язки чи інтереси.

За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постановах від 17 травня 2018 року у справі № 904/5618/17 та від 11 липня 2018 року у справі № 911/2635/17, судове рішення, оскаржуване не залученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов'язків цієї особи. Тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов'язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов'язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов'язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов'язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов'язків. Будь-який інший правовий зв'язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

Отже, для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з'ясувати, чи виникли у зв'язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов'язки, або змінено її наявні права та/або обов'язки, або позбавлено певних прав та/або обов'язків у майбутньому.

Суд звертає увагу, що перевірка права особи на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується (розгляду по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність підстав для апеляційного оскарження, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою для розгляду скарги по суті. Законність судового рішення може бути перевірено за скаргою належної особи.

Такий підхід повністю узгоджується з принципом верховенства права та такою його складовою як правова визначеність. Безпідставний перегляд призводить до порушення принципу правової визначеності (res judicata).

Застосування принципу юридичної визначеності докладно розроблено у практиці Європейського суду з прав людини. Міркування ЄСПЛ щодо принципу юридичної визначеності сформульовані у багатьох справах, але ґрунтуються на однакових підходах. Для прикладу, у справі "Христов проти України" (Khristov v. Ukraine, заява № 24465/04, рішення від 19 лютого 2009 року), Суд зазначив:

"34. Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata.. тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов'язкового до виконання рішення суду лише з однією метою - домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини (див. справу "Рябих проти Росії" (Ryabykh v. Russia), N 52854/39, п.52, ECHR 2003-IX)".

Отже, ЄСПЛ допускає відхід від принципу юридичної визначеності як виняток, якщо для цього є певні обставини. Переліку цих обставин у практиці ЄСПЛ не сформовано - це питання національного законодавства. Кожна держава самостійно визначає які саме обставини можуть бути підставою для перегляду судового рішення. Проте ЄСПЛ дає їх якісну характеристику.

Обставини, за яких допускається перегляд судового рішення, у практиці ЄСПЛ не мають чітко окреслених меж, однак повинні бути істотними та переконливими.

На думку скаржника, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року у справі № 1540/4731/18 прямо впливає на права ОСОБА_2, оскільки дії відповідачів та акт перевірки, які є предметом розгляду у цій справі, породжують для нього настання юридично-значимих наслідків та впливають на права й обов'язки та правовідносини у адміністративній справі № 420/7226/19, як потенційного власника земельної ділянки загальною площею 0,2500 га.

З цього приводу колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, завданням адміністративного судочинства, згідно з частиною 1 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент звернення позивача до суду із даним позовом та розгляду справи судами попередніх інстанцій), є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Статтею 6 КАС України у тій же редакції встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Статтею 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язків характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас певні судження контролюючого органу про певні факти є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству.

Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Варто звернути увагу також на справу № 810/6689/14, де колегія Верховного Суду, окрім іншого, звертала увагу на те, що загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 22 грудня 2010 року № 984, положення якого були чинними на момент виникнення спірних відносин, згідно з яким - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що, в свою чергу, відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

Враховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, діяльність яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 16 липня 2020 року у справі № 826/4/16 та від 23 вересня 2020 року у справі № 640/2911/19.

Зважаючи на викладене, а також враховуючи правову природу акту, складеного за наслідками здійсненої уповноваженими органами перевірки дотримання вимог земельного законодавства, який був предметом розгляду адміністративної справи № 1540/4731/18, колегія суддів не вбачає перешкод для поширення на спірні правовідносини вищенаведеної правозастосовчої практики Верховного Суду, відповідно до якої акт перевірки не визнається правовим актом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.

За аналогічними підставами суд першої інстанції у рішенні від 13 лютого 2019 року відмовив позивачу у задоволенні позовних вимог.

Тобто заявлений позивачем у цій адміністративній справі предмет спору взагалі не породжує у певному сенсі жодного кола суб'єктів у розумінні Кодексу адміністративного судочинства права яких можуть бути ним порушені на цьому етапі. В подальшому цей акт може бути покладений в основу рішення суб'єкта владних повноважень у відповідній до вимог законодавства формі, яке в свою чергу може теоретично порушити права певного кола осіб, на яких воно у майбутньому розповсюдить свою дію, проте наразі цих обставин не існує.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки такої особи не вирішувалося.

Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу, що рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2019 року питання про права, свободи, інтереси та (або) обов'язки скаржника не вирішувалось.

В межах спірних правовідносин рішення суду першої інстанції не стосується прав та обов'язків жодного кола осіб.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанцій дійшов обґрунтованого висновку щодо закриття апеляційного провадження.

Згідно статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а тому ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2020 року варто залишити без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Ухвалу П'ятого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А. І. Рибачук

Л. В. Тацій