ПОСТАНОВА

Іменем України

16 липня 2019 року

м. Київ

справа №520/8970/18

адміністративне провадження №К/9901/15916/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 641/8966/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та Генерального плану Харківської міської ради (далі - Управління Департаменту містобудування та архітектури, Департамент містобудування та архітектури, Міськрада, відповідно) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Департаменту містобудування та архітектури

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.12.2018, ухвалене у складі судді Старосєльцевої О.В. та

постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Подобайло З.Г., суддів Григорова А.М., Тацій Л.В., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 05.10.2018 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом в якому просив:

визнати протиправними дії Управління Департаменту містобудування та архітектури щодо відмови у видачі будівельного паспорту та повернення доданих до заяви від 03.07.2018 документів про видачу будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 ;

зобов`язати Управління Департаменту містобудування та архітектури прийняти документи за заявою від 03.07.2018 та видати будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,1 га, кадастровий номер НОМЕР_1 , розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .

Позов обґрунтовано тим, що оскаржена відмова суперечить частині першій статті 41 Конституції України, частині третій статті 18 та частині другій статті 24 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), оскільки позбавляє особу можливості вільної та безперешкодної реалізації правомочностей власника та використання земельної ділянки за призначенням.

2. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправною оформлену листом від 13.07.2018 №Д-4-805/0/92-18.01.01-06 відмову Управління Департаменту містобудування та архітектури у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 за заявою від 03.07.2018.

зобов`язав Департамент містобудування та архітектури вирішити по суті питання з приводу видачі ОСОБА_1 будівельного паспорта на забудову земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 за заявою від 03.07.2018;

у решті позовних вимог - відмовив.

3. 31.05.2019 Управління Департаменту містобудування та архітектури звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

4. Верховний Суд ухвалою від 06.06.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Суди встановили, що ОСОБА_1 , як власник земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , через центр надання адміністративних послуг звернувся до Департаменту містобудування та архітектури з письмовою заявою від 03.07.2018 щодо видачі будівельного паспорта забудови зазначеної земельної ділянки.

Згідно із Державним актом на право власності на земельну ділянку від 08.12.2003, договором дарування земельної ділянки від 17.02.2017 цільове призначення (використання) земельної ділянки - для обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Серед інших документів до названої заяви долучено ескіз намірів забудови.

За результатами вирішення порушеного зацікавленою особою - заявником питання відповідач відмовив у видачі будівельного паспорта забудови та оформив цю відмову листом від 13.07.2018 №Д-4-805/0/92-18.01.01-06.

Як на підставу для прийняття оспорюваної відмови Управління Департаменту містобудування та архітектури посилалось на невідповідність будівництва на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 , 55 об`єкту - одноповерхового житлового будинку загальною площею 203,7 м.кв. вимогам затвердженої Міськрадою містобудівної документації, котра передбачає зведення на цій місцевості виключно багатоквартирних 4-5 поверхових та 6-16 поверхових житлових будинків.

Рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27.02.2013 № 1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26.10.2016 № 396/16) затверджений план зонування території (зонінг) міста Харкова.

Відповідно до фрагменту схеми зонування території м. Харкова дана земельна ділянка знаходиться у зоні змішаної багатоквартирної забудови та громадської забудови (6-16 поверхів).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що у спірних правовідносинах інтерес фізичної особи - громадянина на забудову належної йому на праві приватної власності земельної ділянки підпадає під захист статті 8 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) та статті 1 Протоколу Першого до Конвенції. Такий інтерес є конкретним, чітко сформульованим і має з достатньою визначеністю окреслені у часі параметри.

Натомість інтерес територіальної громади в особі міської ради у даному випадку носить неконкретизований характер, за своєю правовою суттю є фактично декларацією намірів на майбутнє задля суспільного (громадського) блага, практична реалізація цього інтересу залежить від обставин, стосовно яких відсутня впевненість у настанні.

З огляду на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли до висновку захистити інтереси конкретної особи - позивача.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

7. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що за правилами частин першої та другої статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування. Оскільки план зонування території приймається на основі Генерального плану міста, то в розумінні статті 17 Закону № 3038-VI останній є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні. Таким чином, враховуючи обов`язковість до виконання актів органів місцевого самоврядування всіма розташованими на території міста Харкова органами та громадянами, суб`єкт владних повноважень відмовляючи у видачі будівельного паспорта діяв в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Верховний Суду заслухав доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

9. Частиною другою статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

10. Так, відповідно до статей 316 - 319 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.

11. Статтею 373 ЦК України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

12. Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

13. Відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

14. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням. Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

15. Відповідно до статті 27 Закону № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.

Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.

Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.

За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.

Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.

Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

16. На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05.07.2011 №103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103).

17. Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.

18. Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку № 103).

19. Змістом пункту 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).

20. Відповідно до пункту 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

21. Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:

неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;

невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

22. Відповідно до статті 1 Закону України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-ХІІ) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

23. У статті 5 Закону № 2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.

24. Згідно із частиною другої статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

25. Відповідно до частини першої статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

26. План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

27. За змістом статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

28. До того ж в силу приписів частини першої статті 21 Закону № 3038-VI розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.

29. Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.

30. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

31. Враховуючи вищенаведене та те, що Планом зонування території м. Харкова передбачено на місцевості де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності і на якій він бажає збудувати одноповерховий будинок, зведення багатоповерхових житлових будинків (6-16 поверхів), колегія суддів вважає, що відповідач відмовляючи у наданні будівельного паспорта діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.

32. При цьому, колегія суддів зазначає, що на час прийняття оспорюваного рішення, план зонування території (зонінг) міста Харкова, затверджений рішенням Міськради 22 сесії 6 скликання від 27.02.2013 № 1024/13 «Про затвердження плану зонування території (зонінгу) міста Харкова» (зі змінами, затвердженими рішенням 9 сесії 7 скликання Міськради від 26.10.2016 № 396/16) був діючим, а тому є обов`язковим для виконання як позивачем так і відповідачем.

33. Щодо висновків судів щодо незабезпечення відповідачем пропорційності інтересів, то такі є помилковими, оскільки як зазначалось вище (пункти 23-30) містобудівна документація розробляється з врахуванням громадських інтересів та має на меті створення та підтримання повноцінного життєвого середовища з урахуванням балансу інтересів.

34. До того ж, Європейський суд з прав людини у рішеннях у справах «Стретч проти Сполученого Королівства» та «Ісмаїлов проти Російської Федерації» наголошує на одному з обов`язкових критеріїв правомірності втручання у право мирного володіння майном - його «пропорційності», «справедливій рівновазі» між суспільним та приватним інтересами. Складові цього критерію не є універсальними (абсолютними), оскільки не існує чіткого, виключного переліку обставин, установлення яких беззаперечно свідчитиме про додержання чи порушення цієї «справедливої рівноваги».

35. Отже, з урахуванням того що відповідно до частини другої статті 13 ЦК України при здійсненні своїх прав особа зобов`язана утримуватися від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоди довкіллю або культурній спадщині, а суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то на думку колегії суддів оспорюване рішення відповідача прийнято пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

36. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

37. Враховуючи, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, касаційна скарга підлягає задоволенню, а рішення судів - скасуванню з ухваленням нового судового рішення про відмову в позові.

Керуючись статтями 345, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Департаменту містобудування, архітектури та Генерального плану Харківської міської ради задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17.04.2019 у справі № 520/8970/18 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.І. Рибачук

А.Ю. Бучик

С.Г. Стеценко ,

Судді Верховного Суду