Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

Київ

справа №826/6351/15

провадження №К/9901/10706/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/6351/15

за позовом Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва прийняту 25 травня 2015 року у складі головуючого судді - Добрівської Н.А. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду постановлену 24 листопада 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Беспалова О.О., суддів: Грибан І.О., Губської О.А.

в с т а н о в и в :

У серпні 2016 року Державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі також - позивач, ДТГО «Південно-західна залізниця») звернулося до суду з позовом до Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області (далі також - відповідач, Управління) в якому просило:

визнати протиправною бездіяльності відповідача в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою КМУ від 04 березня 2002 року № 256, а саме: не реєстрації за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян по кожному зупиночному пункту Овруцького району за цей же період та не надсилання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області;

стягнути з Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації на користь Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» 372 988,86 гривень витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року.

Позивач в обґрунтування позову зазначав, що в порушення вимог чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій та гарантій, відповідачем було протиправно не здійснено заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року №256, оскільки при виконанні державної програми соціального захисту населення щодо компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом у період з 01 січня по 31 грудня 2014 року при наданні послуг на суму 372 988,86 гривень, та за відсутності компенсаційних виплат, головний розпорядник коштів повинен був зареєструвати додаткові зобов'язання та надати про це інформацію фінансовому органу виконкому міської ради.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 25 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року, адміністративний позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність Управління соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області в частині невиконання вимог пункту 6 «Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету», затвердженого Постановою КМУ від 04 березня 2002 року №256, а саме: не реєстрації за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року додаткових зобов'язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян по Овруцькому району за вказаний період та не надсилання інформації про додаткові зобов'язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області.

Стягнув з Управління соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області на користь Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» витрати на перевезення залізницею пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських проїздах, за період з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року в сумі 372 988 гривень 86 копійок.

Стягнув з місцевого бюджету Овруцького районну Житомирської області на користь Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-західна залізниця» понесені ним витрати по сплаті судового збору в розмірі 560 гривень 28 копійок.

Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

29 січня 2018 року касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах, яка ухвалою судді-доповідача від 31 січня 2018 року прийнята до провадження.

Не погоджуючись з судовими рішеннями, Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області подало касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в позові.

У касаційній скарзі Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської зазначає, що судові рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, на підставі неповно з'ясованих обставин по справі та неправильного тлумачення правових норм.

В обґрунтування касаційної скарги відповідач вказує, що під час судового розгляду ним було надано докази про сумлінне виконання покладених на нього обов'язків, які суди залишили поза увагою та зазначає, що висновки судів не відповідають аналізу спірної правової норми за подібними обставинами по іншій справі, викладеному Верховним Судом України в постанові від 13 вересня 2016 року, який дає підстави вважати, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

В запереченнях на касаційну скаргу позивач посилається на практику Верховного Суду України, викладену у постанові від 12 квітня 2016 року по справі № 761/5834/13-а та зазначає, що посилання відповідача на відсутність бюджетних асигнувань, як підставу відмови в відшкодуванні позивачу вартості перевезення пасажирів за пільговим тарифом передбаченого законом порушує принципи справедливості та рівності, а відсутність коштів для належного виконання грошового зобов'язання не може бути визнано обставиною, що звільняє від відповідальності, посилаючись при цьому на позицію ЄСПЛ по справам «Кечко проти України» та «Жовнер проти України». Просить в задоволенні касаційної скарги відмовити.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 травня 2014 року між позивачем та відповідачем було укладено договір № 1 про розрахунки за перевезення пільгових категорій громадян за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Згідно умов цього договору позивач, як перевізник, забезпечує перевезення окремих категорій громадян, відшкодування витрат за пільгове перевезення яких здійснюється у відповідності до статті 102 Бюджетного кодексу України та щомісяця, не пізніше 6 числа, подає платнику (відповідачу по справі) розрахунок необхідної суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян в залізничному транспорті на приміських маршрутах згідно форми, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року №1359.

У свою чергу, платник забезпечує протягом 3-х днів перевірку наданого перевізником розрахунку суми компенсації за пільговий проїзд окремих категорій громадян і складає акт звіряння розрахунку за надані послуги в межах бюджетних призначень на 2014 рік та здійснює розрахунки з перевізником у 5-денний термін після отримання відповідного фінансування в межах обсягу затверджених асигнувань на ці цілі.

У разі скорочення (збільшення) обсягу затверджених асигнувань, платник вживає заходи щодо приведення договірних зобов'язань з перевізником та обсягів бюджетних зобов'язань у відповідність до уточнених обсягів бюджетних зобов'язань.

Пунктом 5.1 Договору № 1 передбачено, що термін його дії: з 01 січня 2014 року по 31 грудня 2014 року.

На виконання умов Договору № 1 позивачем у період з 01 січня по 31 грудня 2014 року було забезпечено здійснення перевезення пільговиків, у зв'язку з чим ним понесені витрати, у вказаний період на загальну суму 435188,86 гривень, що підтверджується наявними у матеріалах справи копіями рахунків.

Відповідачем зазначені витрати за спірний період відшкодовані у розмірі 62200,00 гривень, про що свідчить, зокрема, копія платіжного доручення №2042 від 22 жовтня 2014 року, та не заперечується управлінням.

Решта коштів у розмірі 30674,00 гривень та 86274,86 гривень були перераховані на рахунок позивача у 2014 році в якості заборгованості за 2013 рік.

Станом на дату звернення до суду заборгованість відповідача за надані протягом січня - грудні 2014 року послуги по перевезенню пільгових категорій громадян в приміському сполученні залізничним транспортом перед позивачем становить 372 988,86 гривень.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції керувалися принципом верховенства права, враховували, що позивач не несе обов'язку по безкоштовному перевезенню пасажирів за умови відсутності компенсації матеріальних затрат на таке перевезення та посилалися на необхідність дотримання при вирішенні справи принципу Lex specialis derogat generali, зазначаючи, що у справі «Кечко проти України» Європейський суд з прав людини висловив позицію, що якщо чинне правове положення передбачає виплату певних надбавок, і дотримано всі вимоги, необхідні для цього, органи державної влади не можуть свідомо відмовляти у цих виплатах доки відповідні положення є чинними.

Відтак суди дійшли висновку, що положення Закону України «Про Державний бюджет на 2014 рік» в частині закладених коштів на пільгове перевезення пасажирів у меншому розмірі не можуть витісняти собою гарантії соціального захисту людей, закріплені іншими законами.

Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За правилами частини п'ятої статті 102 Бюджетного кодексу України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, діла - БК України) за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг здійснюються, зокрема, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Відповідно до частини п'ятої статті 9 Закону України від 4 липня 1996 року №273/96-ВР «Про залізничний транспорт» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Згідно з пунктами 2, 3, 5, 8 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів). Головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення). Отримані місцевими бюджетами суми субвенцій перераховуються протягом одного операційного дня на рахунки головних розпорядників коштів, відкриті в територіальних управліннях Державної казначейської служби, для здійснення відповідних видатків.

Відповідно до пункту 6 Порядку фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

Частинами першою, третьою та четвертою статті 48 БК України передбачено, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України. Розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Аналіз наведених норм дає підстави дійти висновку, що загальний обсяг виплат з місцевих бюджетів на державну програму соціального захисту, яка передбачає компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян, не може перевищувати розміру затверджених субвенцій.

У справі, що розглядається, суди встановили, що відповідач неналежним чином виконав свої зобов'язання по направленню щомісяця інформації про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг фінансовому органу райдержадміністрації, що були поза межами затверджених субвенцій.

Так, відповідно до пункту 3 Типового положення про Головне управління праці та соціального захисту населення обласної, Київської міської, управління праці та соціального захисту населення Севастопольської міської і про управління праці та соціального захисту населення районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації, затвердженого постановою Кабінету міністрів України №790 від 30.05.2007 року, основними завданнями управління, зокрема, є: забезпечення на відповідній території реалізації державної політики у сфері соціально-трудових відносин, оплати і належних умов праці, зайнятості, трудової міграції, пенсійного забезпечення, соціального захисту та соціального обслуговування населення, в тому числі громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, а також ведення обліку осіб, що мають право на пільги за соціальною ознакою; забезпечення у межах своїх повноважень додержання законодавства про працю, зайнятість, загальнообов'язкове державне соціальне страхування, пенсійне забезпечення та соціальний захист населення.

На підставі наведеної вище норми суд першої інстанції дійшов висновку про те, що на відповідача покладено обов'язок вивчення потреб про об'єми та вартість соціальної послуги, укладення правочинів з надавачами послуг, контролю процесів надання таких послуг та забезпечення компенсаційних виплат надавачам послуг. Та вважав, що хоча головні розпорядники коштів при розрахунках компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян обмежені сумами фактичних зобов'язань відповідних бюджетів, проте зобов'язані у разі виникнення додаткових зобов'язань надсилати щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми.

Суд апеляційної інстанції погодився, що відповідач не проводив реєстрації додаткових зобов'язань та не здійснював щомісячне надсилання уточненої інформації про фактично нараховані у звітному періоді суми до фінансового органу виконкому районної ради.

Суди критично віднеслись до посилань Управління на те, що ним щомісячно надавалася інформація про обсяги та вартість фактично наданих залізницею послуг по перевезенню пільгової категорії громадян з метою корегування обсягів виділених асигнувань з бюджету, тому що матеріали справи вчинення відповідачем таких дій не підтверджують. При цьому, наявна у матеріалах справи копія адресованої начальнику фінансового управління Овруцької РДА інформації станом на 01 січня 2015 року щодо кількості та суми фактично наданих пільгах (КФК 170302), в якій зазначена сума у розмірі 402 383,60 гривень, не може бути свідченням виконання відповідачем вимог п.6 Порядку №265, оскільки не підтверджує направлення Управлінням такої інформації щомісячно.

Між тим Управління не погоджується з наведеним та вважає, що зазначені зобов'язання мають виконуватися з дотриманням вимог статті 48 БК України, Порядку № 309, а Управлінням щомісячно надавалася до Фінансового управління Овруцької РДА зведена інформація про обсяги та вартість фактично наданих залізницею послуг по перевезенню пільгової категорії громадян ( КФК 170302) з метою коригування обсягів виділених асигнувань з бюджету, копії яких було надано суду, тому вважає висновки щодо його бездіяльності безпідставними.

В заперечення бездіяльності відповідач зазначає про реальну неможливість отримання позивачем компенсаційних виплат, оскільки в державному бюджеті у відповідному спірному періоді не вистачало достатньої кількості коштів, крім того, для виконання зобов'язання по зазначеним послугам за 2014 рік лише в межах перерозподілених асигнувань зменшило обсяг субвенцій на відшкодування іншим постачальникам послуг, які також не були забезпечені в повному обсязі. Негативно вплинув на виконання умов договору і факт безспірного списання сум на виконання рішень судів за попередні періоди надання послуг. Незважаючи на неодноразові звернення до органів Міністерства фінансів України виділення додаткових субвенцій для покриття необхідного обсягу витрат не відбулося.

Як вбачається з постанови Верховного Суду України від 13 вересня 2016 року по справі за позовом Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - Залізниця) до управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання бездіяльності та дій протиправними, стягнення коштів переглядаючи справу, колегія судді дійшла зазначеного висновку за встановлених по справі обставин, що відповідач належним чином виконав свої зобов'язання в межах затверджених субвенцій.

Правильне застосування правової норми по цій справі зумовлено відмінними від наведених обставин: правомірність дій відповідача щодо виконання зобов'язань не запезчених субвенціями державного бюджету, тому колегія суддів вважає посилання відповідача на зазначене рішення помилковим.

Таким чином, відповідач в цій частині не виконав вимоги Порядку №265, чим порушив право ДТГО «Південно-Західної залізниці» на отримання компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізницею в повному розмірі, чим допустив протиправну бездіяльність та протиправні дії в частині несплати позивачу витрат, понесених останнім на перевезення пасажирів.

Крім того, відповідно до положень статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Суду як джерело права.

Так, Європейким судом зх. Прав людини і рішенні від 18 жовтня 2005 року у справі «Терем ЛТД, Чечетківн та Оліус проти України» та в рішенні від 30 листопада 2004 року у справі «Бакалов проти України» зазначено, що відсутність бюджетного фінансування (бюджетних коштів) не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов'язання.

Оскільки послуги пільгового проїзду залізницею окремих категорій громадян надано не з власної ініціативи, а на виконання імперативних законодавчих вказівок щодо цього, то у результаті уповноважений на те державою орган - відповідач у справі - у силу закону має відшкодувати позивачу за рахунок бюджетних коштів понесені ним витрати.

Отже, аналізуючи встановлені судами обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо задоволення позовних вимог.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Овруцької районної державної адміністрації Житомирської області залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у цій справі залишити без змін.

Скасувати, встановлене ухвалою судді Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2017 року, зупинення виконання постанови Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 травня 2015 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у справі № 826/6351/15.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

Т. Г. Стрелець