Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.05.2018 року у справі №820/4733/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

м. Київ

справа №820/4733/16

адміністративне провадження №К/9901/12452/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05.10.2016 (колегія суддів у складі: Марєнко Л.М., Мельникова Р.В., Нуруллаєва І.С.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 (колегія суддів у складі: Русанової В.Б., Присяжнюк О.В., Курило Л.В.) у справі №820/4733/16 за позовом ОСОБА_7 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії № 3 Національної поліції України про визнання дій протиправними та визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2016 року ОСОБА_7 звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України (далі - відповідач-1, НП України), Центральної атестаційної комісії № 3 Національної поліції України (далі - відповідач-2, Центральна атестаційна комісія № 3), в якому просив:

визнати протиправними дії НП України щодо проведення атестації поліцейського ОСОБА_7;

визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 3 від 22.08.2016 та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа», а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», прийняте стосовно позивача.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 05.10.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016, адміністративний позов задоволено частково: скасовано рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії № 3 від 22.08.2016 стосовно визнання ОСОБА_7 таким, що займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, що викладено в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа . У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_7 проходив службу в органах внутрішніх справ України з 01.08.2003 по 06.11.2015.

07.11.2015 наказом голови НП України № 105 о/с позивач, в порядку переатестування на підставі пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII), як такий, що прибув з Міністерства внутрішніх справ призначений на посаду начальника відділу управління захисту економіки в Харківській області Департаменту захисту економіки НП України та присвоєно спеціальне звання «майор поліції».

20.11.2015 головою НП України видано наказ № 210 о/с «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщені на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на виконання статті 57 Закону № 580-VIII та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція №1465).

Наказом голови НП України від 23.11.2015 № 102 «Про організацію заходів з тестування особового складу НП України» з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої можливості та відповідно до пункту 10 розділу IV Інструкції № 1465, наказано керівникам структурних підрозділів НП України, серед іншого, забезпечити доведення до відома всього особового складу під підпис умови проведення атестування працівників, визначені Інструкцією № 1465.

Наказами НП України від 28.12.2015 № 217, від 29.01.2016 № 80, від 29.03.2016 №251 та від 04.07.2016 № 555 продовжено проведення атестування поліцейських апарату НП України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи «Центр обслуговування підрозділів НП України», головних управлінь НП в Київській області та м. Києві відповідно до 30 січня, 31 березня, 30 липня та 31 жовтня 2016 року.

Відповідно до протоколу Центральної атестаційної комісії № 3 від 22.08.2016 ОП №15.00026134.0049272 за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Центральною атестаційною комісією № 3 прийнято рішення, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване рішення не може вважатися законними, оскільки звужує зміст та обсяг існуючих прав і свобод позивача.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій частині задоволених позовних вимог, відповідач-1 звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить зазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що атестація позивача правомірно призначена керівником поліції, в межах його повноважень та на виконання вимог чинного законодавства, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними. Вважає, що Центральна атестаційна комісія № 3, з урахуванням всіх критеріїв атестування позивача, дійшла висновків, що позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції № 1465) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача-1 від 07.11.2015 № 105 о/с, відповідно до якого ОСОБА_7 в порядку переатестування було призначено начальником відділу управління захисту економіки в Харківській області Департаменту захисту економіки НП України та присвоєно спеціальне звання «майор поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак питання про відповідність ОСОБА_7 вимогам до поліцейських було вирішено 07.11.2015, у момент видання наказу про прийняття його на службу.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що позивач не підлягав атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу.

Отже, відповідність особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинна з'ясовуватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 05.10.2016 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі № 820/4733/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Національної поліції України - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. ЖелтобрюхСудді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець