Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

м.Київ

справа №815/1663/16

адміністративне провадження №К/9901/6739/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Шарапи В.М.

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Національної поліції України на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2016 року та (судді: Танцюра К.О., Харченко Ю.В., Бжассо Н.В.) ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року (судді: Єщенко О.В., Димерлій О.О., Домусчі С.Д.) у справі №815/1663/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №7 та Департаменту протидії наркозлочинності НПУ про визнання протиправним та скасування рішень та дій ,

УСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної поліції України в якому, з урахуванням доповнення до адміністративного позову від 27.05.2016р. (а.с.138-141), просив суд :

- визнати протиправними дії щодо проведення його атестації;

- визнати незаконним та скасувати рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії Національної поліції України, що оформлене протоколом від 26.02.2016р. та зазначене у розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: " 4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно нього;

- визнати незаконними дій щодо безпідставного його звільнення, скасувати наказ Національної поліції України від 28.04.2016р. №263о/с в частині його звільнення;

- поновити на посаді оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України, а у разі реорганізації восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України на рівнозначну посаду у відповідному підрозділі Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України по обслуговуванню Одеської області;

- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 09.09.2016року , залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24.11.2016 року, позовні вимоги позивача задоволено:

- визнано протиправними дії Національної поліції України щодо проведення атестації ОСОБА_1;

- визнано протиправним та скасовано рішення Центральної атестаційної комісії №7 Національної поліції України, що оформлене протоколом від 26.02.2016р та зазначене у розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: " 4-займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", яке прийняте стосовно ОСОБА_1;

- визнані незаконними дії Національної поліції України щодо звільнення ОСОБА_1 з посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України;

- визнано протиправним та скасовано наказ Національної поліції України від 28.04.2016р. №263 о/с в частині звільнення підполковника поліції ОСОБА_1, старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України (через службову невідповідність).

- поновлено підполковника поліції ОСОБА_1 на посаді старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України;

- стягнуто з Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України на користь ОСОБА_1 грошове утримання за час вимушеного прогулу за період з 28.04.2016р. по 09.09.2016р. у розмірі 28774,20грн. (двадцять вісім тисяч сімсот сімдесят чотири гривні двадцять копійок) гривень.

Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення середньої заробітної плати у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 8463,00 грн. допущено до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач проходив службу в органах внутрішніх справ з 25.08.1994 року по 06.11.2015 року.

Відповідно до наказу голови Національної поліції України Х.Деканоїдзе №58 о/с від 07.11.2015р. згідно п.9 та п.12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" був призначений на посаду старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України, з присвоєнням спеціального звання "підполковник поліції" .

Наказом Голови Національної поліції України від 20.11.2015р.№210 о/с (а.с. 98) з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України "Про Національну поліцію" було призначено проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві.

Цим наказом зобов'язано керівників структурних підрозділів апарату НПУ, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві скласти списки поліцейських апарату НПУ, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві, які підлягають атестуванню; скласти атестаційні листи стосовно поліцейських; підготувати для надання на засідання атестаційної комісії додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими; забезпечити прибуття поліцейських на засідання атестаційних комісій у разі необхідності.

01.02.2016р. на підставі наказу №210о/с від 20.11.2015р. відносно позивача безпосереднім керівником складено атестаційний лист, у якому зазначено, що позивач за період служби в органах внутрішніх справ зарекомендував себе з позитивної сторони, як дисциплінований, добросовісний, ретельний, професійно грамотний та досвідчений співробітник, а також зазначено про вміння постійного підвищення результатів службової діяльності. Відповідно до висновку прямого керівника позивач визнаний таким, що відповідає займаній посаді. (а.с.66)

У розділі ІІІ атестаційного листа "Результати тестування" зазначено "тестування загальних навичок 40/60, професійне тестування 29/60".

Згідно з протоколом ОП №15.00003989.0024291 від 26.02.2016р. засідання Центральної атестаційної комісії №7 під час проведення атестації позивача за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди Центральна атестаційна комісія №7 прийняла рішення про визнання позивача таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (а.с. 71).

02.03.2016р. позивач подав до Центральної апеляційної атестаційної комісії Національної поліції України скаргу на висновок центральної атестаційної комісії, в якій просив його скасувати (а.с.72-73).

Згідно з протоколом від 10.03.2016р. засідання Центральної апеляційної атестаційної комісії №1 членами комісії відхилено скаргу позивача (а.с. 77).

Наказом Національної поліції України від 28.04.2016р. №263 о/с (а.с.142), на підставі висновків Центральної атестаційної комісії №7 позивача було звільнено з посади старшого оперуповноваженого в особливо важливих справах восьмого територіального управління (з обслуговування Одеської, Миколаївської та Херсонської областей) Департаменту протидії наркозлочинності Національної поліції України за п. 5 ч. 1 ст. 77 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність).

Вважаючи своє звільнення незаконним, позивач звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов виходив з того, що атестування позивача проведено без достатніх правових підстав, висновки атестування є необґрунтованими, у зв'язку із чим суд вбачав всі підстави для задоволення адміністративного позову, скасування оскаржуваного наказу, поновлення позивача на попередній посаді та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.

Суд апеляційної інстанції із зазначеними висновками суду першої інстанції погодився, вважав їх правильними та відмовив в задоволенні апеляційної скарги відповідача.

Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанції відповідач - Національна поліція України (далі - відповідач) подав касаційну скаргу, в якій просить оскаржувані рішення скасувати та прийняти нову постанову про відмову позивачеві у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування касаційної скарги касатор вказував на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

На думку скаржника, атестування позивача проведене в межах повноважень атестаційної комісії та у спосіб, передбачений Інструкцією, а тому висновки судів попередніх інстанцій про порушення порядку проведення атестування є безпідставними.

Крім того, на обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій фактично надали оцінку підставам прийняття рішення атестаційної комісією і таким чином перебрали на себе дискреційні повноваження останньої та прийняли нове рішення про відповідність позивача займаній посаді.

Переглянувши судові рішення в межах доводів касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 № 580-VIII (далі - Закон №580-VIII).

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580-VIII не передбачено проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону №580-VIII. До таких вимог належать, зокрема: досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону №580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону №580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України №580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою. Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Позиція касатора зводиться до того, що атестування позивача проведено в порядку атестації усіх поліцейських НП з метою оцінки їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, що відповідає частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Проте, наведені підстави для призначення атестування колегія суддів Верховного Суду відхиляє, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій вищезазначеної статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань касатора на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, безпосереднім керівником за результатами оцінки ставлення до службових обов'язків, їх виконання тощо у відповідному розділі атестаційного листа складено висновок про те, що позивач займаній посаді відповідає, результати тестування з загальних навичок у позивача склали - 40 з максимальних 60 балів, з професійних - 29 з максимальних 60 балів.

Разом з цим, в порушення п. 16 Розділу ІV Інструкції від 17.11.2015 року №1465 атестаційна комісія без наведення будь-яких обґрунтувань та мотивів, а також їх підтвердження належними доказами, дійшла протилежного висновку, а саме щодо невідповідності позивача займаній посаді.

При цьому, згідно атестаційного листа та протоколу в них взагалі відсутні відомості про врахування комісією під час атестації критеріїв позивача щодо повноти виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); показників службової діяльності; рівня теоретичних знань та професійних якостей; оцінки з професійної і фізичної підготовки; результатів тестування тощо.

Зазначені обставини свідчать про недодержання при атестуванні позивача вимог, наведених у п. 16 Інструкції.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

Колегія суддів зауважує, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону №580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних Сил України, необхідності поновлення позивача на відповідній посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачав, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2016року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у справі №815/1663/16 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №7 та Департаменту протидії наркозлочинності НПУ про визнання протиправним та скасування рішень та дій залишити без змін, а касаційну Національної поліції України - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх

Судді: О.В. Білоус

В.М.Шарапа