Історія справи

Ухвала КАС ВП від 09.05.2018 року у справі №810/2262/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

м. Київ

справа №810/2262/16

адміністративне провадження №К/9901/9786/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 09.08.2016 (суддя Щавінський В.Р.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 (колегія суддів у складі: Чаку Є.В., Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.) у справі № 810/2262/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправними та скасування рішення та наказу, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У липні 2016 року ОСОБА_4 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Київській області (далі - відповідач, ГУ НП в Київській області), в якому просила: визнати протиправними та скасувати Атестаційний лист від 28.02.2016 Атестаційної комісії ГУ НП в Київській області та наказ ГУ НП в Київській області від 30.05.2016 № 238 о/с в частині її звільнення зі служби в поліції України; поновити позивача на посаді інспектора сектору моніторингу Сквирського відділу поліції ГУ НП в Київській області з 30.05.2016; допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення на посаді; стягнути з відповідача на її користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 31.05.2016 по день винесення рішення у справі.

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 09.08.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016, позов задоволено: визнано протиправним та скасовано Атестаційний лист від 28.02.2016 Атестаційної комісії ГУ НП в Київській області в частині звільнення ОСОБА_4 зі служби в поліції України; визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Київській області від 30.05.2016 № 238 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції України; поновлено ОСОБА_4 на посаді інспектора сектору моніторингу Сквирського відділу поліції ГУ НП в Київській області з 30.05.2016; стягнуто з ГУ НП в Київській області на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 10 549,01 грн. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення заробітної плати в сумі 4600 грн. допущена до негайного виконання.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить вищезазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити. На думку скаржника, атестування ОСОБА_4 було проведене у межах наданих повноважень атестаційною комісією та у спосіб, який передбачений наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, що в свою чергу спростовує висновки судів про порушення проведення атестування позивача.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, виходячи з такого.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_4 з квітня 2009 року проходила службу в органах внутрішніх справ, з червня 2010 року перебувала на посаді старшого лейтенанта міліції Сквирського РВ ГУ МВС України в Київській області.

Наказом ГУ НП в Київській області від 07.11.2015 № 1 о/с відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) позивача в порядку переатестування було призначено на посаду інспектора Сквирського відділу поліції ГУ НП в Київській області, з присвоєнням спеціального звання «старший лейтенант поліції».

23.11.2015 відповідачем прийнято наказ № 16 про проведення атестування поліцейських ГУ НП в Київській області та створення атестаційних комісій, затверджено їх склад.

Цим же наказом управлінню кадрового забезпечення ГУ НП в Київській області доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських.

Рішенням Атестаційної комісії № 5 ГУ НП в Київській області, оформленим протоколом від 24.12.2015 № 28-12/05-1, ОСОБА_4 було включено до переліку осіб, які мали проходити співбесіду 28.12.2015.

Атестаційною комісією № 5 ГУ НП в Київській області у складі 3 осіб було проведено з позивачем співбесіду, результати якої було оформлено протоколом від 28.12.2015 ОП № 28-12/05-16. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення наявних документів, атестаційною комісією було прийняте рішення більшістю голосів про те, що позивач не відповідає займаній посаді, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Вказаний висновок Атестаційної комісії № 5 ГУ НП в Київській області ОСОБА_4 оскаржила до апеляційної атестаційної комісії північного регіону, однак скаргу залишено без задоволення.

Наказом т.в.о начальника ГУ НП в Київській області від 130.05.2016 № 238 о/с старшого лейтенанта поліції ОСОБА_4, інспектора сектору моніторингу Сквирського відділу поліції ГУ НП в Київській області з поліції, звільнено зі служби в поліції за статтею 77 частиною першою пункту 5 Закону № 580-VIII (через службову невідповідність). Підставою для прийняття оскарженого наказу вказано атестаційний лист від 28.12.2015.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що рішення про призначення атестації позивача, безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Колегія суддів погоджується з вказаним висновком судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом № 580-VIII.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Інститут атестування поліцейських передбачено Законом № 580-VIII відповідно до частини першої статті 57 якого, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

За правилами частини другої статті 57 Закону № 580-VIII атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Наведений перелік підстав є вичерпним і розширенню не підлягає, а тому аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду, або щодо яких вирішується питання щодо звільнення через службову невідповідність, а тому відповідно до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерством внутрішніх справ від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465)) слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII.

Отже, кожна із зазначених у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону № 580-VIII.

Слід зауважити, що приписи частини першої статті 57 Закону № 580-VIII не є самостійною підставою проведення атестування, оскільки цю норму необхідно застосовувати у системному взаємозв'язку з нормами частини другої статті 57 цього ж Закону, в якій наведений вичерпний перелік підстав для проведення атестування, за відсутності яких проведення атестації є протиправним.

Крім того, пунктом 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII встановлено, що працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів. Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

Верховний Суд звертає увагу, що наказ відповідача від 07.11.2015 № 1 о/с «По особовому складу», відповідно до якого ОСОБА_4 в порядку переатестування призначено на посаду інспектора Сквирського відділу поліції ГУ НП в Київській області, з присвоєнням спеціального звання «старший лейтенант поліції», не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду, а відтак питання про відповідність ОСОБА_4 вимогам до поліцейських було вирішено ще у листопаді 2015 року, у момент видання наказу про прийняття її на службу.

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що ОСОБА_4 не підлягала атестації.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист ОСОБА_4 не містить негативної інформації стосовно неї; безпосередній керівник характеризує її виключно позитивно, в тому числі за її ділові та особисті риси.

Результати тестування позивача в атестаційному листі визначені як 22 бали за підсумками тестування на загальні навички, та 21 бал - професійне тестування з 60 можливих.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про задоволення позовних вимог.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Київського окружного адміністративного суду від 09.08.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2016 у справі №810/2262/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх Судді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець