ПОСТАНОВА

Іменем України

15 серпня 2019 року

Київ

справа №822/450/16

адміністративне провадження №К/9901/6340/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області, Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради, треті особи - Хмельницька міська рада, Обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Бастіон» про визнання протиправними дії та скасування рішення за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю., Ватаманюка Р.В., Мельник-Томенко Ж.М. від 09 червня 2016 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області (далі - Управління ДАБІ у Хмельницькій області, відповідач 1), Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування Хмельницької міськради, відповідач 2), треті особи - Хмельницька міська рада (далі - Хмельницька міськрада, третя особа), Обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Бастіон» (далі - ОК ЖБК «Бастіон», третя особа), в якому просив:

- визнати протиправними дії Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради щодо видачі містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року по АДРЕСА_1 ;

- скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року по АДРЕСА_1 , видані Департаментом архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради;

- визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції України у Хмельницькій області при реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1» № ХМ 083160531571;

- скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1» № ХМ 083160531571.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року, а також зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт підлягають скасуванню, оскільки винесені і зареєстровані з порушенням будівельних та санітарних норм, норм щодо проектування культових споруд, а цільове призначення земельної ділянки не відповідає нормам щодо запланованого об`єкту будівництва. Крім того, в результаті будівельних робіт замовник намагається зрізати близько 30 дерев скверу, який являється місцем відпочинку позивача та інших мешканців прилеглих будинків, що порушує їх права.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що будівництво багатоквартирного житлового будинку на земельній ділянці по АДРЕСА_1 суперечитиме частині другій статті 92 Земельного кодексу України, відповідно до якої в постійне користування релігійним організаціям земельні ділянки, надаються виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, також вказана земельна ділянка передана в постійне користування релігійній громаді, але замовником у декларації про початок будівельних робіт вказано ОК ЖБК «Бастіон», який подав оскаржувану декларацію про початок будівельних робіт без наявності у нього документа, що посвідчує його право власності чи користування земельною ділянкою та без договору суперфіцію, що унеможливлювало проведення реєстрації такої декларації та окрім того, декларація про початок будівельних робіт не відповідає містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки № 23 від 29 березня 2012 року.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року апеляційну скаргу Обслуговуючого кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Бастіон», Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Хмельницькій області задоволено, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем не доведено, що прийняття відповідачами оскаржуваних рішень призвело до порушення його прав, свобод чи інтересів. Крім того, апеляційний суд дійшов до висновку, що релігійним організаціям у силу статті 92 Земельного кодексу України заборонено лише використовувати земельну ділянку для здійснення підприємницької діяльності, однак, не заборонено будувати на ній житловий будинок чи іншу споруду для забезпечення діяльності культових споруд.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року залишити в силі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 04 липня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06 липня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 822/450/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 .

Ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року в адміністративній справі № 822/450/16.

Від представника ОК ЖБК «Бастіон» разом із запереченням на касаційну скаргу надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника ОК ЖБК «Бастіон», у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 серпня 2019 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до рішення 29 сесії Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2009 року № 10 релігійній громаді Української Православної Церкви Київського Патріархату-Парафії Святого Великомученика Юрія Переможця надано в постійне користування земельну ділянку площею 0,3000 га по АДРЕСА_1 , з цільовим призначенням-під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця, що підтверджується державним актом на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року.

11 березня 2011 року релігійна громада звернулась до міського голови Мельника С .І. із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та житлово-господарського блоку.

Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради видало містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № НОМЕР_5 від 27 жовтня 2011 року, АДРЕСА_1, наміри забудови: будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та житлово-господарського блоку.

29 березня 2012 року Управлінням архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки АДРЕСА_1 , наміри забудови: будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та готельно-житлово-господарського блоку з крамницею, документ що підтверджує право користування земельною ділянкою: Державний акт серія ЯЯ № 338592 від 19 травня 2010 року.

Основними техніко-економічними показниками об`єкта будівництва зазначено:

- церква: площа забудови 39,53 м кв.; поверховість - 1; загальна площа - 35,15 м кв.; будівельний об`єм - 391,19 м куб.,

- багатоповерховий житловий будинок: площа забудови - 1379,34 м кв.; поверховість - 10; загальна площа квартир - 7939,58 м кв.; будівельний об`єм - 47224,62 м куб.

17 грудня 2015 року релігійна громада Української Православної Церкви Київського Патріархату-парафії Святого Великомученика Юрія Переможця уклала договір про передачу функцій замовника будівництва обслуговуючому кооперативу «Житлово-будівельний кооператив «Бастіон», яким сторони врегулювали між собою відносини щодо організації будівництва Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця, право власності на яку закріплене за релігійною громадою, та будівництва багатоповерхового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями, право власності на які переходять до забудовника.

Пунктом 4 договору передбачено, що релігійна громада передає забудовнику права (делегує функції) замовника будівництва на земельній ділянці, к.н. НОМЕР_2 за адресою: АДРЕСА_1 , яка знаходиться на праві постійного користування у релігійної громади на підставі Державного акта серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року.

У лютому 2016 року була зареєстрована декларація про початок виконання будівельних робіт «Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1» за № ХМ 083160531571. Замовник - обслуговуючий кооператив «Житлово-будівельний кооператив «Бастіон», код ЄДРПОУ 40141531. Земельна ділянка використовується для будівництва на підставі Державного акта серія ЯЯ № 338592 від 19 травня 2010 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі ОСОБА_1 зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до хибного висновку про те, що у спірних правовідносинах права та інтереси позивача жодним чином не порушено, оскільки позивач проживає у безпосередній близькості до міста запланованого будівництва, відтак, видача містобудівних умов та обмежень, а також реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 без дотримання будівельних норм та правил, призведе до порушення прав позивача на безпечні умови проживання. Зазначає, що як член місцевої ініціативної групи мешканців сусідніх будинків, якому було доручено захищати спільні інтереси, позивач звернувся з адміністративним позовом, оскільки КАС України не передбачає такого інституту як колективний адміністративний позов.

Крім того, скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції безпідставно не застосував до спірних правовідносин Посібник з проектування «Культові будинки та споруди різних конфесій», який схвалено для застосування на території України рішенням науково-технічної ради Держбуду України від 14 грудня 2001 року № 70 та затверджений наказом Українського зонального науково-дослідного і проектного інституту по цивільному будівництву від 14 лютого 2002 року, відповідно до пункту 2.15 якого до будинків і споруд, окрім культових, які допускаються до будівництва біля храмів, є: житлові будинки церковного причту (персоналу церкви), богадільні, готелі (для паломників), церковні майстерні та господарчі служби.

Також скаржник зазначає про те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що визначені у спірних містобудівних умовах та обмеженнях будівельні нормативи розроблені з чисельними порушеннями, зокрема, містить завищені у декілька разів граничну щільність забудови (820 осіб на гектар у той час, як відповідно до пункту 3.7 ДБН В 2.2-9-99 «Громадські будівлі та споруди» - 190-220 осіб на гектар для міст з населенням від 500 тис. осіб); загальна сума площі елементів благоустрою та майданчиків для відпочинку не відповідає наявній площі земельної ділянки.

Від ОК ЖБК «Бастіон» надійшло заперечення на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому зазначається, що апеляційний суд прийняв законне та обґрунтоване рішення на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Управління архітектури та містобудування у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до частини першої статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Пунктом в частини другої зазначеної статті передбачено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають релігійні організації України, статути (положення) яких зареєстровано у встановленому законом порядку, виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 17 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» користування землею релігійні організації здійснюють у порядку, встановленому Земельним кодексом України та іншими законодавчими актами України. Земельні ділянки, що надаються релігійним організаціям у постійне користування для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, забороняється використовувати для здійснення підприємницької діяльності.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що земельна ділянка, яка надається у користування релігійним організаціям, може використовуватися останніми для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності. При цьому, Земельним кодексом України встановлено заборону використовувати земельні ділянки релігійним організаціям для здійснення підприємницької діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року релігійна громада отримала в постійне користування земельну ділянку під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер НОМЕР_2 .

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Згідно з положеннями частини другої статті 24 цього ж Закону забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.

Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Рішення про відмову у видачі вихідних даних приймається лише у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначено Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до пункту 2.1 якого містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згідно з пунктом 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження видаються за заявою суб`єкта містобудування та доданих до неї документів, перелік яких встановлений пунктом 2.2 Порядку № 109. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови, тобто, якщо запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17 та від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15.

Судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено матеріалами справи, що цільовим призначенням використання земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_2 є будівництво та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій. Відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою серія НОМЕР_1 від 19 травня 2010 року цільове призначення: будівництво церкви. Разом з тим, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № НОМЕР_3 від 29 березня 2012 року видано для будівництва не лише церкви, а й десятиповерхового житлового будинку.

Крім того, судом першої інстанції під час розгляду справи у судовому засіданні встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що релігійною громадою при зверненні до міського голови із заявою про видачу містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 було долучено ряд документів, в тому числі: схема використання, ситуаційний план, графічні зображення забудови для будівництва господарсько-побутового блоку поруч із церквою, тоді як містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки № НОМЕР_3 від 29 березня 2012 року видано під будівництво Церкви Святого Великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями.

Відповідно до пункту 2.15 Посібника з проектування «Культові будинки та споруди різних конфесій», затвердженого наказом Українського зонального науково-дослідного і проектного інституту по цивільному будівництву від 14 лютого 2002 року, до будинків і споруд, окрім культових, які допускаються до будівництва біля храмів, є: житлові будинки церковного причту (персоналу церкви), богадільні, готелі (для паломників), церковні майстерні та господарчі служби.

З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що має місце невідповідність намірів забудови земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні, оскільки земельна ділянка з кадастровим номером НОМЕР_2 має цільове призначення: будівництво та обслуговування будівель громадських та релігійних організацій, однак, будівництво десятиповерхового житлового будинку не відповідає вказаному цільовому призначенню забудови, що є підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень.

Разом з тим, суд апеляційної інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про те, що у відповідачів не було законних підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень релігійній громаді Української Православної Церкви Київського Патріархату-Парафії Святого.

Стосовно зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт на об`єкті «Будівництво Церкви Святого великомученика Юрія Переможця та багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1» та наявності підстав для її скасування, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пунктів 4 та 5 Порядку виконання підготовчих і будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року (далі - Порядок № 466, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та:

- подання повідомлення про початок виконання підготовчих робіт до органу державного архітектурно-будівельного контролю, крім винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень;

- реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання підготовчих робіт у разі винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень.

Виконання підготовчих робіт, у тому числі з винесення інженерних мереж та видалення зелених насаджень, може здійснюватися на підставі зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт чи дозволу на виконання будівельних робіт (далі - дозвіл).

Будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та:

- подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт, відповідно до переліку об`єктів, будівництво яких здійснюється після надіслання повідомлення про початок виконання будівельних робіт;

- реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів I - III категорії складності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що ОК ЖБК «Бастіон» подано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ХМ 083160531571, яку зареєстровано Інспекцією ДАБК у Хмельницькій області 22 лютого 2016 року. У графі замовник будівництва зазначено: ОК ЖБК «Бастіон»; у графі про підстави використання земельної ділянки для будівництва вказано: Державний акт на право постійного користування земельною ділянкою серія ЯЯ НОМЕР_4 від 19 травня 2010 року.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що ОК ЖБК «Бастіон» подано на реєстрацію декларацію про початок виконання будівельних робіт без наявності у нього документа, що посвідчує його право власності чи користування земельною ділянкою, а також без договору суперфіцію, що унеможливлювало проведення реєстрації такої декларації. Відтак, судом першої інстанції обґрунтовано визнано неправомірними дії Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Хмельницькій області щодо реєстрації вказаної декларації без встановлення та перевірки повноти даних, наведених у поданій декларації, вчинити дії передбачені п. 22 Порядку.

Колегія суддів також вважає необґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що права позивача у спірних правовідносинах жодним чином не порушені, оскільки, як встановлено судами та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, ОСОБА_1 проживає по АДРЕСА_8 , що знаходиться поруч із спірним будівництвом. Позивач є одним із членів ініціативної групи щодо проведення загальних зборів мешканців житлових будинків по АДРЕСА_1, які відбулись 17 березня 2016 року у кількості 125 осіб в присутності депутатів Хмельницької міської ради. На зборах було прийнято рішення про звернення до Хмельницької міської ради із вимогами, зокрема, про заборону будівництва багатоповерхового житлового будинку на земельній ділянці, наданій під будівництво церкви.

Крім того, судом першої інстанції правильно встановлено, що у результаті розпочатого будівництва багатоповерхового будинку без дотримання встановленого Законом порядку порушуються право позивача на безпечне навколишнє середовище, яке повинне відповідати встановленим будівельним нормам щодо щільності забудови, безпечної відстані від багатоповерхових будинків, дотримання протипожежних відстаней. Також безпечне навколишнє середовище полягає у наявності озеленення території, а в результаті будівельних робіт вживаються заходи по видаленню зелених насаджень (близько 30 багаторічних дерев в сквері, площею 0,14 га, який є частиною земельної ділянки, наданої під будівництво).

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає необґрунтованими висновки апеляційного суду стосовно того, що права, свободи чи інтереси позивача не були порушені у спірних правовідносинах.

На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що судом апеляційної інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права, зокрема: статті 24 та 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що призвело до скасування рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), заява № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), заява № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункт 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, «Тошкуца та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland),заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, пункт 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, пункт 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення суду апеляційної інстанції - скасуванню, а постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року належить залишити у силі, як таку, що є законною та обґрунтованою, прийнятою на підстави правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року скасувати.

Постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 квітня 2016 року залишити у силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко