Історія справи

Постанова КАС ВП від 15.02.2023 року у справі №640/6655/20
Постанова КАС ВП від 15.02.2023 року у справі №640/6655/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 640/6655/20

провадження № К/9901/37849/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Публічного акціонерного товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, правонаступником якого є Міністерство енергетики України, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є., Глущенко Я.Б., Собківа Я.М. від 07 вересня 2021 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2020 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, правонаступником якого є Міністерство енергетики України, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1503 «Щодо заборони ПАТ «Лубнигаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2021 року позовні вимоги Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» було задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1503 «Щодо заборони ПАТ «Лубнигаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами».

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2021 року скасовано, та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги залишено без розгляду.

4. Залишаючи позовні вимоги без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачем пропущено строк звернення до суду з позовом, так як останній поданий лише через півтора роки з моменту винесення спірної постанови. Жодних належних доказів чи переконливих пояснень щодо існування причин, що об`єктивно перешкоджали позивачеві своєчасно реалізувати право на звернення до суду з цим позовом позовна заява не містить.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 26 травня 2021 року залишити в силі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що 23 листопада 2018 року Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг прийнято постанову № 1503 «Щодо заборони ПАТ «Лубнигаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами», якою:

- заборонено Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами;

- у разі приведення у жовтні 2018 року Публічним акціонерним товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов Публічному акціонерному товариству по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.

7. Уважаючи постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1503 протиправною, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що після ухвалення оскаржуваної постанови від 23 листопада 2018 року позивач був сповнений надій та певних законних очікувань на встановлення тарифу на розподіл природного газу, який, зокрема повністю покрив би обсяги втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов та припинив би порушення прав та інтересів позивача. Однак, з незрозумілих причин, перегляду відповідачем тарифу та його збільшення на початку 2019 року не відбулося.

9. АТ «Лубнигаз» неодноразово зверталося до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг із заявами щодо встановлення економічного обґрунтованого тарифу (заяви від 05 березня 2019 року № 369 та від 29 серпня 2019 року № 2661), однак вказані звернення були проігноровані відповідачем.

10. Шукаючи належного правового захисту від протиправних дій (бездіяльності) відповідача, в кінці-кінців, позивач був вимушений звернутися до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовною заявою про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити дії та стягнення майнової шкоди.

11. З огляду на сукупність вищенаведених обставин, постійне, нескінченне, тривале порушення своїх прав та інтересів, нехтування принципом правової визначеності з боку відповідача, позивач й змушений був з пропуском, визначеного Кодексом адміністративного судочинства України строку, звернутись до суду з позовом.

12. Національна комісія, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг подала відзив на касаційну скаргу Публічного акціонерного товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

13. У відзиві відповідач зазначає, що позивачем не наведено обґрунтованих доводів чи обставин за яких своєчасне здійснення процесуальної дії було неможливим або утрудненим. Також не було надано жодного доказу, який би це підтверджував.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

14. Відповідно до частин сьомої, восьмої статті 14 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» рішення Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів, а також рішення з питань встановлення тарифів на товари (послуги) суб`єктів природних монополій, цін (тарифів) для населення (якщо відповідні повноваження щодо встановлення цін (тарифів) надані спеціальними законами) набирають чинності з дня, наступного за днем їх опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті «Урядовий кур`єр», якщо більш пізній строк набрання ними чинності не встановлено самим рішенням, але не раніше дня офіційного опублікування рішення. Рішення підлягає опублікуванню у 15-денний строк з дня його прийняття.

Інші рішення Регулятора набирають чинності з дня їх прийняття, якщо рішенням не встановлено більш пізній строк набрання чинності, та доводяться до відома осіб, на яких поширюється їх дія, у порядку, встановленому Регулятором.

Рішення Регулятора, крім тих частин рішень, що містять таємну інформацію, підлягають оприлюдненню протягом п`яти робочих днів з дня їх прийняття на офіційному веб-сайті Регулятора. Обсяг конфіденційної інформації, що не підлягає розкриттю, визначається Регулятором на підставі клопотання заінтересованих осіб з урахуванням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

15. Згідно із частиною першою статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

16. Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

17. Відповідно до частин першої - третьої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть установлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

18. Приписами статті 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

19. Відповідно до частини першої статті 121 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

20. Оскільки положення оскаржуваної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, постанова Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1503 «Щодо заборони ПАТ «Лубнигаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами» не є регуляторним актом.

21. Оскаржувана постанова, хоча і направлена на неодноразове застосування, однак не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, а направлена, у свою чергу, щодо конкретно визначеної юридичної особи - Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз», а тому є актом індивідуальної дії.

22. Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.

23. Встановлення процесуальних строків законом і судом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій.

24. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

25. У випадку, коли особа вважає, що її права та інтереси були порушені, вона має право звернутися до суду у шестимісячний строк. Звернення до суду з пропуском цього строку за відсутності поважних причин позбавляє таку особу права захисту в судовому порядку.

26. При цьому норми Кодексу адміністративного судочинства України не містять вичерпного переліку підстав, які вважаються поважними для вирішення питання про поновлення пропущеного процесуального строку. Такі причини визначаються в кожному конкретному випадку з огляду на обставини справи.

27. Отже, початок перебігу строків звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

28. Аналогічна правова позиція, висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 24 березня 2021 року у справі № 640/18761/20.

29. Судом апеляційної інстанції установлено, що оспорювана постанова прийнята відповідачем 23 листопада 2018 року та оприлюднена на офіційному веб-сайті НКРЕКП 26 листопада 2018 року.

30. З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку, що про порушення своїх прав, позивач повинен був дізнатися у листопаді 2018 року.

31. Як убачається з відбитка штемпеля Окружного адміністративного суду м. Києва на позовній заяві, Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» звернувся до суду з позовом про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 23 листопада 2018 року № 1503 «Щодо заборони ПАТ «Лубнигаз» проводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами» лише 19 березня 2020 року, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду, встановленого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

32. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтованою пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (заяви № 17160/06 та № 35548/06, пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заява № 377/02, пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України»).

33. У рішенні від 19 грудня 1997 року у справі «Brulla Gomez de la Torre v. Spain» № 26737/95 ЄСПЛ зазначив, що право на звернення до суду, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним; воно може бути обмеженим, особливо щодо умов прийнятності скарги, оскільки за своєю природою це право вимагає регулювання з боку держави, яка щодо цього користується певними межами самостійного оцінювання (пункт 33).

34. Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.

35. Звернення позивача із заявами до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг від 05 березня 2019 року та від 29 серпня 2019 року, щодо встановлення економічного обґрунтованого тарифу, не є доказом поважності причин пропуску строку звернення до суду щодо оскарження постанови від 23 листопада 2018 року № 1503.

36. Суду вважає обґрунтованими висновки суду апеляційної інстанції про те, що Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» не навело переконливих доводів щодо вчинення ним усіх необхідних і можливих дій, які вказують на бажання реалізувати його процесуальні права з метою їх захисту.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

37. Зважаючи на те, що оскаржувана постанова є актом індивідуальної дії, а не регуляторним актом, відсутні підстави для формування, у межах розгляду цієї справи, висновку Верховного Суду щодо поновлення пропущеного строку для звернення до суду з оскарження регуляторного акта.

38. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариство по газопостачанню та газифікації «Лубнигаз» залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

Т.Г. Стрелець