Історія справи

Постанова КАС ВП від 15.01.2026 року у справі №140/7808/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 січня 2026 року

м. Київ

справа № 140/7808/23

адміністративне провадження № К/990/16389/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 (головуючий суддя Димарчук Т.М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024 (головуючий суддя Коваль Р.Й., судді: Гуляк В.В., Ільчишин Н.В.) у справі № 140/7808/23 за позовом керівника Камінь-Каширської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної військової (державної) адміністрації до Відділу культури та туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Камінь-Каширська районна військова адміністрація, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

У 2023 році керівник Камінь-Каширської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Камінь-Каширська районна військова адміністрація, звернувся з позовом до Відділу культури і туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації про занесення даного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації про занесення даного об`єкту до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Ухвалою суду від 17.05.2023 замінено первісного позивача Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної державної адміністрації на його правонаступника Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024, у задоволенні позову відмовлено.

26.04.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, через систему «Електронний суд», надійшла касаційна скарга заступника керівника Волинської обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024 і прийняти нову постанову, якою позов задовольнити.

ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 15.05.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Волинської обласної прокуратури на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024 у справі № 140/7808/23 за позовом керівника Камінь-Каширської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Департаменту культури, молоді та спорту Волинської обласної військової (державної) адміністрації до Відділу культури та туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Камінь-Каширська районна військова адміністрація, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії та витребувано справу з Волинського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позов обґрунтований тим, що Камінь-Каширською окружною прокуратурою в ході здійснення представницьких повноважень вивчено стан дотримання законодавства у сфері охорони культурної спадщини на території Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району. За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді виявлено факт протиправної бездіяльності відділу культури і туризму Маневицької селищної ради, що полягає у невиготовленні облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Поселення XII-XIII, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до інформації управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації встановлено, що на території Маневицької селищної ради є шість пам`яток археології, які перебувають під охороною держави, серед яких значиться пам`ятка археології місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово.

Вказаний об`єкт культурної спадщини перебуває на державному обліку як пам`ятка місцевого значення відповідно до розпорядження Волинської обласної державної адміністрації від 22.06.1999 № 415 «Про взяття під охорону держави пам`яток історії та культури на території області», тому згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) до вирішення питання про їх занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України вважається пам`яткою місцевого значення та на неї поширюються вимоги вказаного Закону.

Разом із цим дані про Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, у переліку пам`яток культурної спадщини національного та місцевого значення, які внесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, відсутні, облікова документація на вказаний об`єкт культурної спадщини місцевого значення не розроблялася та на розгляд до Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації з відповідними пропозиціями не скеровувалася, кошти державного та місцевого бюджетів на вказані цілі не виділялися.

Також за даними Державного земельного кадастру України встановлено, що земельна ділянка під об`єктами культурної спадщини, зокрема під вказаним об`єктом археологічної спадщини, не визначена як землі історико-культурного призначення, що впливає на порядок їх використання.

Відповідно до статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України та спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належить, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який зобов`язаний здійснювати заходи, спрямовані на охорону пам`ятки культури місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово.

Зазначає, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Управлінню культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації про їх занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є загрозою для самовільного використання земель історико-культурного призначення, руйнування пам`ятки археології, а також знищення історичної спадщини громади Маневицької селищної ради.

Відповідач проти позову заперечує, обґрунтовуючи відзив на позовну заяву тим, що позивач у позові, посилаючись на статтю 3 Закону № 1805-III та зазначаючи, що виконавчий орган сільської, селищної, міської ради зобов`язаний здійснювати заходи, спрямовані на охорону пам`ятки культури місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, свідомо не зазначає, що до спеціально уповноважених органів (до компетенції яких належить державне управління у сфері охорони культурної спадщини) належать також обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

У даному випадку йдеться про пам`ятку археології, яка не досліджена, не визначена і відповідно до статті 17 Закону № 1805-III може перебувати лише у державній власності.

Окрім того з інформаційного листа Камінь-Каширської районної державної адміністрації від 21.12.2021 № 51/М328вих-21 вбачається, що вказана пам`ятка на балансі Маневицької селищної ради не перебуває.

Облікова документація відповідно до пунктів 1 та 2 Розділу 3 Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158 (далі - Порядок № 158), складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень. Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або історії для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки.

Тобто, розробка облікової документації є науковою діяльністю. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 87 Бюджетного кодексу України видатки на наукову і науково-технічну діяльність здійснюються виключно з Державного бюджету України.

Згідно зі статтею 17 Закону № 1805-III усі пам`ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов`язані з ними рухомі предмети, є державною власністю.

Такі рухомі предмети підлягають віднесенню до державної частини Музейного фонду України, обліку та збереженню у порядку, визначеному законодавством. Землі, на яких розташовані пам`ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам`ятки археологи - поля давніх битв.

Водночас пунктом 4 Порядку № 158 визначено, що ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим-п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру є уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення, уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

В абзаці 9 пункту 2 Розділу І зазначеного Порядку визначено, що уповноважений орган - орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відділ культури та туризму Маневицької селищної ради відповідно до зазначеного Порядку не є уповноваженим органом, будь-які нормативні акти Волинської обласної (військової) адміністрації, Камінь-Каширської районної (військової) державної адміністрації, якими відповідні повноваження йому були б делеговані, відсутні.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Камінь-Каширською окружною прокуратурою виявлено факт протиправної бездіяльності відповідача, що полягає у невиготовленні облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Поселення XII-XIII, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Зокрема, згідно із інформацією Управління культури, з питань релігій та національностей Волинської обласної військової (державної) адміністрації, що викладена у листі від 13.12.2021 № 1421/08/2-21 у списках пам`яток археології, що перебувають під охороною держави (однак не включені до Державного реєстру нерухомих пам`яток України) значиться пам`ятка археології місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово.

На підставі розпорядження Волинської обласної державної адміністрації від 22.06.1999 № 415 «Про взяття під охорону держави пам`яток історії та культури на території області» цей об`єкт культурної спадщини перебуває на державному обліку, як пам`ятка місцевого значення.

Згідно з інформацією, зазначеною в листі Маневицької селищної ради Волинської області від 23.12.2021 № 2309/20/2-21, усі пам`ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов`язані з ними рухомі речі, є державною власністю.

Розпорядженням Волинської ОДА від 17.05.2021 № 246 делеговано районним державним адміністраціям повноваження щодо укладення охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Станом на час звернення до суду та розгляду справи судами попередніх інстанцій охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини між Камінь-Каширською райдержадміністрацією та Маневицькою селищною радою не укладений у зв`язку з ненаданням стороною (райдержадміністрацією) відповідних додатків - актів технічного стану, описів культурних цінностей і предметів, планів приміщень пам`яток, генеральних планів земельних ділянок, що є територіями пам`яток, а також паспортів пам`яток.

Згідно з інформацією, зазначеною в листі Камінь-Каширської райдержадміністрації від 24.12.2021 № 2112/01-26/2-21, адресованому Камінь-Каширській окружній прокуратурі, охоронні договори на пам`ятки археології Маневицькою селищною радою не підписані з мотивів відсутності облікових документів на ці об`єкти та повернуті відділу культури райдержадміністрації без підпису.

Перелічені вище об`єкти культурної спадщини - пам`ятки археології, які знаходяться на території Прилісненської сільської ради та Маневицької селищної ради (в тому числі Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово) на балансі органів місцевого самоврядування не перебувають.

Облікова документація на вказані пам`ятки археології у райдержадміністрації відсутня. Кошти з державного бюджету на її розроблення райдержадміністрацією не виділялися.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024, у задоволенні позову відмовлено.

За висновками судів попередніх інстанцій відділ культури і туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району не є належним відповідачем у правовідносинах, що склалися, оскільки відповідно до Порядку № 158 не є уповноваженим органом на складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку археології. Будь-які нормативні акти Волинської обласної (військової) адміністрації, Камінь-Каширської районної (військової) державної адміністрації, якими відповідні повноваження були б делеговані відповідачу, відсутні.

Також, об`єкт культурної спадщини на балансі Маневицької селищної ради не перебуває, в силу закону перебуває у державній власності, а також ймовірно знаходиться на земельній ділянці з кадастровим номером 0723683000:03:003:0310, користувачем якої є ДСГП «Ліси України», а власником є держава в особі Волинської обласної державної адміністрації.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В обґрунтування касаційної скарги заявник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 25.01.2023 у справі № 260/2609/21, від 09.11.2022 у справі № 260/437/21, від 28.02.2023 у справі № 240/10000/21.

Наголошує, що за змістом положень статті 6 Закону № 1805-III, статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), статті 7 Закону України від 18.03.2004 № 1626-IV «Про охорону археологічної спадщини» (далі - Закон № 1626-IV) саме на відповідача Відділ культури та туризму Маневицької селищної ради Волинської області покладається обов`язок із виготовлення облікової документації на пам`ятку археології та подання пропозицій про її занесення до державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Водночас оскільки пам`ятка археології місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яка розташована за 1,5 км на північ від села Комарово, не відноситься до щойно виявлених об`єктів культурної спадщини, то, на думку скаржника, судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано до спірних правовідносин вимоги пункту 10 розділу ІІ Порядку № 158, та, як наслідок, помилково зазначено, що уповноваженим органом на складання облікової документації щодо спірної пам`ятки є Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації.

Стверджує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що пам`ятки археології перебувають виключно у державній власності (дана обставина не заперечується прокурором), не свідчать про те, що з урахуванням положень частини другої статті 6 Закону № 1805-III, статті 31 Закону № 280/97-ВР, статті 7 Закону № 1626-IV виконавчі органи місцевих рад не наділені обов`язком по виготовленню облікової документації та подання пропозицій про занесення об`єктів археологічної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Із покликанням на зміст положень Порядку № 158 в редакції, чинній з 12.04.2024, вважає, що обов`язок з виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом № 1805-III, та подання пропозиції про занесення таких об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України покладено на відповідні виконавчі органи місцевих рад.

Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, мотивований тим, що, по-перше, скаржник свідомо не зазначає, що до спеціально уповноважених органів згідно з частиною першою статті 3 Закону № 1805-III належать в першу чергу обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзац 5), а лише потім виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (абзац 6).

По-друге, розробка облікової документації є науковою діяльністю і ці дослідження з розробки облікової документації будуть проводитися на об`єкті, віднесеному до пам`яток археології, який не може перебувати у комунальній власності, а лише у державній власності і фінансування балансоутримувача такої пам`ятки буде здійснюватися виключно з державного бюджету.

По-третє, будь-яка документація, яка б стосувалася пам`ятки Поселення XII-XIII, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, відсутня у Маневицькій селищній раді, до Відділу культури та туризму Маневицької селищної ради остання не передавалася.

Відповідач наголошує, що приписи Законів України з приводу охорони культурної спадщини № 1805-III, № 1626-IV, Закону № 280/97-ВР, постанови Кабінету Міністрів України, наказу Міністерства культури України є чіткими та зрозумілими, які вказують, що уповноваженим органом на складання облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення - Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, є Департамент культури, молоді та спорту Волинської обласної державної адміністрації, який є структурним підрозділом Волинської обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Волинської області забезпечує виконання покладених завдань.

Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися, хоча про відкриття касаційного провадження у справі були повідомлені належним чином, що підтверджується документально.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального права у спірних правовідносинах й дотримання процесуальних норм, виходить з наступного.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом № 1805-III.

За приписами статті 1 Закону № 1805-III культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною 2 статті 5 цього Закону передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього.

Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону № 1805-III до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

Статтею 1 Закону 280/97-ВР передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно з підпунктом 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту «б» частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Частиною першою статті 13 Закону № 1805-III передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

Відповідно до статті 14 Закону № 1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Відносини, пов`язані з охороною археологічної спадщини України - невід`ємної частини культурної спадщини людства, вразливого і невідновлюваного джерела знань про історичне минуле, а також визначає права та обов`язки дослідників археологічної спадщини, врегульовані Законом № 1626-IV.

Відповідно до статті 4 цього Закону державне управління у сфері охорони археологічної спадщини здійснюється Кабінетом Міністрів України та спеціально уповноваженими органами охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно зі статтею 7 Закону № 1626-IV до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласної, районної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належать:

здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів щодо охорони археологічної спадщини;

визначення меж територій археологічних пам`яток місцевого значення, затвердження зон їх охорони;

забезпечення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці належного захисту та утримання об`єктів археологічної спадщини;

здійснення відповідно до закону нагляду за станом схоронності археологічних пам`яток;

погодження у випадках, передбачених законом проєктів відведення земельних ділянок;

погодження програм та проєктів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, виконання яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони, з урахуванням експертного висновку за результатами наукової археологічної експертизи зазначених проєктів;

реєстрація кваліфікаційних документів та дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, а також на дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею та водою;

видання розпоряджень і приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо такі роботи виконуються за відсутності затверджених або погоджених відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проєктів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

здійснення інших повноважень відповідно до закону.

За змістом статті 8 Закону № 1626-IV археологічні пам`ятки і предмети підлягають державному обліку незалежно від підпорядкування і форми власності. Державний облік археологічної спадщини здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Державний облік археологічної спадщини включає її виявлення, фіксацію, визначення наукової та культурної цінності, картографування і паспортизацію, складання списку і зводу археологічних пам`яток, облік та інвентаризацію археологічних колекцій незалежно від відомчої належності і форми власності.

Порядок ведення державного обліку археологічної спадщини визначає Кабінет Міністрів України.

Єдина система обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів врегульована Порядком № 158.

Відповідно до пункту 2 розділу І Порядку № 158 Державний реєстр нерухомих пам`яток України - банк даних, сформованих за єдиними ознаками та принципами, що містить відомості про пам`ятки культурної спадщини.

Згідно із пунктом 4 розділу І Порядку № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим-п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є:

уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення;

уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

Водночас визначення поняття уповноважений орган наведене в пункті 2 розділу І Порядку № 158, згідно якого це орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласна, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відповідно до пунктів 1-3 Розділу ІІІ Порядку № 158 облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

Розробником облікової документації є наукові установи, в тому числі заклади культури, одним із основних видів діяльності яких є проведення наукових досліджень у сфері охорони культурної спадщини, та які мають у своєму складі чи залучають для проведення досліджень особу, що має науковий ступінь доктора філософії (кандидата наук або доктора наук) за спеціальністю «музеєзнавство, пам`яткознавство» або таких наук:

мистецтвознавство, культурологія, архітектура - для об`єктів монументального мистецтва;

архітектури - для об`єктів архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, а також ландшафтних;

історії - для археологічних, історичних об`єктів та об`єктів науки і техніки (пункт 2 розділу ІІІ Порядку № 158).

Облікова документація складається з:

облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку;

історичної довідки;

матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників);

акта стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку (пункт 3 розділу ІІІ Порядку № 158).

Відтак занесення об`єкта культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України є комплексом заходів, що включає в себе, зокрема: подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, розроблення облікової документації, експертизу останньої та ухвалення відповідного рішення, за кожен з яких відповідає певний спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Суд зауважує, що Порядок № 158, який визначає порядок обліку об`єктів культурної спадщини, не наділяє виконавчий орган сільської, селищної, міської ради жодними повноваженнями та обов`язками щодо внесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Викладене свідчить про правомірність висновку судів попередніх інстанцій про те, що відповідач не є уповноваженим органом на складання облікової документації на спірний об`єкт культурної спадщини.

Водночас з системного аналізу Закону № 1805-III та Закону № 280/97-ВР колегія суддів дійшла висновку, що до повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради віднесено саме подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а не виготовлення облікової документації на відповідний об`єкт культурної спадщини, що віднесено до повноважень іншого уповноваженого органа.

Отже, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку щодо відсутності у відповідача повноважень щодо подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення Поселення XII-XIII століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Втім суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували питання бездіяльності відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

За змістом частини 4 статті 9 КАС України суд повинен: визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

Принцип всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів судом при розгляді адміністративної справи закріплений частиною 1 статті 90 КАС України. Цей принцип передбачає, зокрема, всебічну перевірку доводів сторін, на які вони посилаються в підтвердження своїх позовних вимог чи заперечень на позов.

Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частина 2 статті 73 КАС України).

Статтею 72 КАС України передбачено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: письмовими, речовими та електронними доказами; висновками експертів, показаннями свідків.

Докази суду надають учасники справи. Суд може пропонувати сторонам надати докази та збирати з власної ініціативи (частина 3 статті 77 КАС України).

Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не вжили усіх, визначених законом заходів та не встановили усі фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення справи в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, у зв`язку з чим дійшли неправильних висновків по суті справи у відповідній частині.

Водночас, обсяг повноважень суду касаційної інстанції, визначений статтею 341 КАС України, не дозволяє Суду встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Приписами частини 4 статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені судом першої та апеляційної інстанцій, ці порушення неможливо виправити в суді касаційної інстанції, то рішення судів попередніх інстанцій в частині вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України - підлягають скасуванню, а справа у відповідній частині - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

Водночас відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин оскаржувані рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, підлягають залишенню без змін.

Щодо врахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 25.01.2023 у справі № 260/2609/21, від 09.11.2022 у справі № 260/437/21, від 28.02.2023 у справі № 240/10000/21, то колегія суддів звертає увагу на те, що такі висновки є нерелевантними до спірних правовідносин, адже винесені у справах з різним складом сторін, зокрема, в усіх перелічених справах відповідачем виступає виконавчий комітет органу місцевого самоврядування, тоді як у цій справі відповідачем є Відділ культури та туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району.

Верховний Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 цієї Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18.07.2006 у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених підстав, якими Верховний Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідним давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

Керуючись статтями 341 345 349 350 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Волинської обласної прокуратури задовольнити частково.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Відділу культури та туризму Маневицької селищної ради Камінь-Каширського району щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо подання пропозицій до органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єкту культурної спадщини місцевого значення Поселення ХІІ-ХІІІ століття, яке розташоване за 1,5 км на північ від села Комарово, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України - скасувати, а справу у цій частині вимог направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

В іншій частині рішення Волинського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29.03.2024 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

О.П. Стародуб