Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.08.2018 року у справі №623/221/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 серпня 2018 року

Київ

справа №623/221/17

провадження №К/9901/30839/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Гриціва М.І., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_3 до Ізюмської міської ради Харківської області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_3 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Русанової В.Б., Присяжнюк О.В., Курило Л.В. від 18 квітня 2017 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2017 року ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Ізюмської міської ради Харківської області, у якому просила:

- скасувати рішення Ізюмської міської ради Ізюмської міської ради Харківської області № 0752 від 23 грудня 2016 року «Про розгляд звернення громадянки ОСОБА_3.»;

- зобов'язати Ізюмську міську раду Харківської області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність орієнтовною площею 0,0300 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, для ведення індивідуального садівництва.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Постановою Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27 лютого 2017 року позов задоволено. Скасовано рішення Ізюмської міської ради № 0752 від 23 грудня 2016 року «Про розгляд звернення громадянки ОСОБА_3.». Зобов'язано Ізюмську міську раду Харківської області надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність орієнтовною площею 0,0300 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, для ведення індивідуального садівництва.

3. Рішення суду мотивовано протиправністю рішення Ізюмської міської ради Харківської області № 0752 від 23 грудня 2016 року «Про розгляд звернення громадянки ОСОБА_3», з огляду на не підтвердження наявності визначених частиною сьомої статті 118 Земельного кодексу України підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано в частині позовних вимог ОСОБА_3 до Ізюмської міської ради Харківської області про зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність орієнтовною площею 0,0300 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, для ведення індивідуального садівництва. Ухвалено у цій частині нове судове рішення про відмову у задоволенні позову. В решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

5. Рішення суду мотивовано тим, що зобов'язання Ізюмської міської ради Харківської області надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність є втручанням суду у дискреційні повноваження органу, який уповноважений розпоряджатись землями.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_3 звернулась із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати та у цій частині залишити в силі постанову суду першої інстанції.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17 листопада 2016 року ОСОБА_3 звернулась до Ізюмської міської ради Харківської області із заявою про виділення у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення садівництва, загальною площею 0,03 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

23 грудня 2016 року Ізюмською міською радою прийнято рішення № 0752 «Про розгляд звернення громадянки ОСОБА_3.», яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у приватну власність земельної ділянки. В його обґрунтування вказано про те, що на копії планово-картографічних матеріалів (кадастровому плані), поданих разом із заявою, не у відповідності до чинних нормативно-правових документів визначено смугу відведення (відчуження) автомобільної дороги Київ-Харків-Довжанське; матеріали належним чином не завірені; не визначені підземні інженерні мережі; адреса земельної ділянки не відповідає фактичному зображенню на кадастровому плані; земельна ділянка не входить до складу земель комунальної власності Ізюмської міської територіальної громади.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга ОСОБА_3 обґрунтована тим, що зобов'язання Ізюмської міської ради Харківської області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою є ефективним засобом захисту порушеного права.

9. Ізюмська міська рада Харківської області своїх доводів відносно касаційної скарги не висловила.

ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

10. Відповідно до пункту а) частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно з частиною першою статті 35 Земельного кодексу України громадяни України із земель державної і комунальної власності мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

11. У відповідності до частин першої та другої статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.

У комунальній власності перебувають:

а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності;

б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об'єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

У пункті в) частини першої статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара.

12. За змістом частин першої - третьої та п'ятої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

13. Частиною шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

14. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

15. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

16. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

17. Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

18. У частині другій статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

19. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Згідно з частиною першою статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

21. За змістом частини першої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

22. Щодо доводів відповідача відносно проходження через запитувану позивачем земельну ділянку підземної лінії електрозв'язку слід зазначити, що наданий Ізюмською міською радою Харківської області договір про встановлення права обмеженого користування чужою земельною ділянкою, укладеним між Службою автомобільних доріг у Харківської області та Центром електричного зв'язку, не є належним підтвердженням вказаних обставин, оскільки у ньому відсутні відповідні реквізити, а саме - номер та дата, а також не зазначено відносно якої земельної ділянки його укладено. Крім того, у матеріалах справи міститься акт погодження позивачем меж запитуваної земельної ділянки із Службою автомобільних доріг у Харківської області.

23. Доказів на підтвердження того, що запитувана земельна ділянка не відноситься до складу земель комунальної власності Ізюмської міської територіальної громади, відповідачем не надано, та матеріали справи їх не містять.

24. Між тим, згідно наявної у матеріалах справи довідки управління Держземагенства в Ізюмському районі Харківської області від 12 серпня 2016 року, зазначена земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, яка не надана у власність або користування в межах населених пунктів.

25. Не підтвердженими є також ті обставини, що ОСОБА_3, звертаючись 17 листопада 2016 року до відповідача із заявою, неправильно зазначила адресу земельної ділянки, яку вона має намір отримати у власність, а також щодо невідповідності нормативно-правових документів визначення смуги відведення (відчуження) автомобільної дороги Київ-Харків-Довжанське.

26. Слід зауважити, що невідповідність місця розташування спірної земельної ділянки генеральному плану населеного пункту не була підставою для прийняття оспорюваного рішення.

27. Враховуючи обставини справи, Ізюмська міська рада Харківської області не довела правомірності прийнятого оспорюваного рішення, а тому відмовляючи ОСОБА_3 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність орієнтовною площею 0,0300 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, для ведення індивідуального садівництва, діяла всупереч вимогам чинного законодавства.

28. Колегія суддів звертає увагу, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

29. В матеріалах справи не містяться докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є обґрунтованими підставами, що передбачені нормами національного законодавства для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

30. З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Ізюмської міської ради Харківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 17 листопада 2016 року про виділення у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення садівництва, загальною площею 0,03 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

31. Колегія суддів прийшла до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій у частині позовних вимог підлягають скасуванню із ухваленням нового судового рішення про часткове задоволення позову, зобов'язавши Ізюмську міську ради Харківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 17 листопада 2016 року про виділення у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення садівництва, загальною площею 0,03 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

32. В решті судові рішення підлягають залишенню без змін, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27 лютого 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року в частині позовних вимог ОСОБА_3 до Ізюмської міської ради Харківської області про зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність орієнтовною площею 0,0300 га, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, для ведення індивідуального садівництва - скасувати.

Зобов'язати Ізюмську міську раду Харківської області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 17 листопада 2016 року про виділення у власність земельної ділянки із земель комунальної власності для ведення садівництва, загальною площею 0,03 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1.

В решті постанову Ізюмського міськрайонного суду Харківської області від 27 лютого 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року - залишити без змін.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя М. І. Гриців