Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.04.2020 року у справі №810/711/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №810/711/17

адміністративне провадження №К/9901/38675/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Тацій Л.В.,

суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами №810/711/17

за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Панорама Нова" до Державної екологічної інспекції України про визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України на постанову Київського окружного адміністративного суду від 17.05.2017 (у складі головуючого судді Брагіна О.Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2017 (колегія у складі головуючого судді Мєзєнцева Є.І., суддів Файдюка В.В., Чаку Є.В.)

в с т а н о в и в:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю "Панорама Нова" (далі - позивач, ТОВ "Панорама Нова") звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції в м. Києві (далі- Держекоінспекція), в якому позивач з урахуванням уточнення заявлених вимог просив: визнати протиправним та скасувати припис державної екологічної інспекції у м. Києві №04/251п від 17.08.2016.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Постановою Київського окружного адміністративного суду від 17 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2017, позов ТОВ "Панорама Нова" задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що факт виявлених порушень, зафіксованих актом перевірки, не підтверджений належними та допустимими доказами, які слугували підставою для висновків відповідача про наявність порушень в діях позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Київського окружного адміністративного суду від 17.05.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2017, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна екологічна інспекція у м. Києві, звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Державна екологічна інспекція України звернулась із заявою про здійснення заміни відповідача у справі з Державної екологічної інспекції у місті Києві на Державну екологічну інспекцію України, яка мотивована тим, що відповідно до наказу від 01 жовтня 2018 року №185 "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в місті Києві" діяльність останньої припинено, а згідно пунктів 7,9 Положення про Державну екологічну інспекції України, затвердженого постановою КМУ від 19 квітня 2017 року №275, Державна екологічна інспекція України виступає позивачем та відповідачем у судах .

За змістом статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

За наведених підстав, відповідач - Державна екологічна інспекція у місті Києві підлягає заміні її правонаступником Державною екологічною інспекцією України.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 810/711/17, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі -КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15 березня 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: Головуючий: Анцупова Т.О., судді: Стародуб О.П., Кравчук В.М.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року № 741/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.І., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

Ухвалою від 13.03.2020 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 квітня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13 квітня 2020 року за № 580/0/78-20 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.

Державна екологічна інспекція України звернулась із заявою про здійснення заміни відповідача у справі з Державної екологічної інспекції у місті Києві на Державну екологічну інспекцію України, яка мотивована тим, що відповідно до наказу від 01 жовтня 2018 року №185 "Про ліквідацію Державної екологічної інспекції в місті Києві" діяльність останньої припинено, а згідно пунктів 7,9 Положення про Державну екологічну інспекції України, затвердженого постановою КМУ від 19 квітня 2017 року №275, Державна екологічна інспекція України виступає позивачем та відповідачем у судах .

За змістом статті 52 Кодексу адміністративного судочинства України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

За наведених підстав, відповідач - Державна екологічна інспекція у місті Києві підлягає заміні її правонаступником Державною екологічною інспекцією України.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджується, що на підставі ст. 20-1 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", згідно наказу на проведення перевірки державної екологічної інспекції у м. Києві від 02.08.2016 №514 та направлення №586 від 02.08.2016, за погодженням Державної екологічної інспекції України від 28.07.2016 №2/3-886 зг. в період з 03.08.2016 по 16.08.2016 проведена позапланова перевірка ТОВ "Панорама Нова" на предмет дотримання природоохоронного законодавства, в тому числі щодо факту пошкодження зелених насаджень в прибережно-захисній смузі озера Малий Небріж у Дарницькому районі м. Києва.

Результати перевірки оформлені Актом №04/579а від 02.08.2016, в якому відображено, що під виглядом розчистки території здійснюється промисловий видобуток корисних копалин (піщаної суміші), яка в подальшому привласнюється ТОВ "Панорама Нова" та реалізовується, виявлено складування піщаної суміші об`ємом 10 000 куб.м. на прилеглій території. Гідротехнічні роботи проводились згідно договору на виконання природоохоронних заходів від 05.06.2015 №02/15, укладеному ТОВ "Панорама Нова" та управлінням водних ресурсів у м. Києві та Київській області. Проект, на проведення робіт з розчищення оз. Малий Небріж, відсутній.

На підставі висновків, викладених у акті перевірки, відповідачем видано припис №04/251п від 17.08.2016 про усунення порушень вимог природоохоронного законодавства.

Зобов`язано позивача отримати та надати висновок екологічної експертизи; дозвіл на будівельні та днопоглиблювальні роботи на землях водного фонду; проект на проведення днопоглиблювальних робіт, погоджений з органами місцевого самоврядування; проект оцінки впливу на навколишнє середовище; документи, що посвідчують право власності/користування земельною ділянкою; докази виконання заходів з охорони земель та дотримання екологічних обмежень у використанні земель, передбачених проектом землеустрою; докази дотримання режиму використання земель у прибережній смузі; дотримання обмежень господарської діяльності на землях водного фонду.

Вважаючи зазначене рішення відповідача незаконним, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до ч. 3 ст. 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Касаційна скарга по справі № 810/711/17 подана у вересні 2017 року, розгляд касаційної скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року N877-V (далі - Закон №877-V), в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

За правилами статті 7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) і засвідчується печаткою.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, інспекція при проведенні перевірки дотрималась положень Закону №877-V та Порядку № 464 щодо процедури та підстав призначення перевірки, позаяк перевірка призначена за обґрунтованим зверненням фізичної особи - гр. ОСОБА_1 від 05.07.2016 про порушення суб`єктом господарювання його законних прав, що виявилося у пошкодженні зелених насаджень, контролюючим органом видано наказ № 514 від 02.08.2016 про проведення перевірки, який підписано начальником державної екологічної інспекції та погоджено з Державною екологічною інспекцією України.

Колегія суддів зазначає, що процедура проведення перевірок з питань здійснення державного контролю у сфері охорони навколишнього природного середовища та оформлення їх результатів станом на дату проведення перевірки була врегульована Порядком організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 № 464, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 15.01.2009 за № 18/16034 (далі - Порядок № 464).

Пунктами 4.12 - 4.14 Порядку № 464 за фактами виявлених під час перевірки порушень державний інспектор має право одержувати усні або письмові пояснення від керівника або уповноваженої ним особи, особи, відповідальної на об`єкті за стан дотримання вимог природоохоронного законодавства. Такі пояснення долучаються до матеріалів перевірки. Результат перевірки, в тому числі спільно з іншими органами державного нагляду (контролю), державним інспектором оформлюється уніфікованим актом дотримання вимог природоохоронного законодавства, що містить перелік питань для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю), залежно від ресурсу, що перевірявся.

Не допускається включення до акта перевірки інформації або висновків, які не підтверджені документально, пропозицій, а також інформації, наданої правоохоронними органами.

Відповідно до пунктів 4.23, 4.24 Порядку №464, на підставі акта, який складено за результатами перевірки, протягом п`яти днів з дня її завершення, у разі виявлення порушень вимог природоохоронного законодавства складається припис про усунення порушень вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Припис щодо усунення порушень природоохоронного законодавства складається у двох примірниках, один з яких не пізніше п`яти робочих днів з дня складення акта надається керівнику суб`єкта господарювання чи уповноваженій ним особі для виконання, другий з підписом такої особи залишається в органі Держекоінспекції, який здійснював перевірку.

На підставі аналізу вищенаведених положень норм чинного законодавства, колегія суддів зазначає, що припис органу державного нагляду (контролю) - Державної екологічної інспекції - виноситься лише у випадку виявлення та фіксації встановлених під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта (в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки) може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що припис за №04/251п від 17.08.2016 на адресу ТОВ «Панорама Нова» складено за результатами проведеної в період з 03.08.2016 по 16.08.2016 перевірки, результати якої оформлені актом 04/579а.

Судами також встановлено, що у акті перевірки, висновки якого слугували підставою для прийняття оскаржуваного припису, чітко не визначено об`єкт перевірки, через що суди дійшли висновку про те, що зазначення відповідачем місця перевірки як прибережно-захисна смуга оз. Малий Небріж не дає можливості суду визначити приналежність цієї смуги до зони відповідальності позивача.

Крім того, суди послались на те, що позивач наполягав, що в період проведення перевірки навколо оз. Малий Небріж існували ряд будівельних майданчиків, які не входять до структури ТОВ "Панорама Нова", проте здійснювали там господарські роботи. Також біля вказаного озера наявні складські ділянки будівельного гіпермаркету "Епіцентр".

За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився апеляційний суд про те, що факт виявлених порушень, зафіксованих актом перевірки 04/579а, не підтверджується належними та допустимими доказами, які слугували підставою для висновків акту у відповідача відсутні, в тому числі, фото та відео матеріали, схеми земельної ділянки, докази її використання, пояснення відповідальних осіб, акти обстеження зелених насаджень у водоймі та береговій зоні оз. Небріж, відомості про знищені дерев та кущів, тощо.

Колегія суддів з цього приводу вважає за потрібне зазначити, що пунктом 4.7 Порядку №464 державні інспектори під час здійснення перевірок наділені правом, зокрема, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного контролю, відповідно до закону.

Проте, відповідачем до матеріалів справи не надано будь-яких листів з вимогою надати необхідні для перевірки документи Державна екологічна інспекція у м. Києві під час здійснення заходу позивачу не направляла, а необхідність їх надання висвітлена безпосередньо в самому приписі, що не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документу направленого на усунення виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства. Доводи касаційної скарги не містять заперечень щодо встановлених обставин.

З приводу доводів касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій належним чином не досліджені докази фотофіксації порушень, а також неврахування судами, колегія суддів зазначає таке.

Як підтверджується матеріалами справи, відображено в судових рішеннях, що є предметом касаційного перегляду, не заперечується сторонами по справі, що ТОВ «Панорама нова» виконувало роботи з метою здійснення природохоронних заходів з покращення гідрологічного режиму та санітарно-екологічного стану частини водойми озера Небріж території житлового масиву Осокорки по вул. Колекторна в Дарницькому районі м. Києва.

Позивачем при розгляді справи в суді першої інстанції надані належним чином засвідчені копії документів: план-схема виконання робіт екологічного покращення стану та благоустрою водойми озера Небріж з метою захисту від підтоплення територій ж.м. Осокорки по вул. Колекторна в Дарницькому районі м. Києва; завдання на проектування робочого проекту покращення стану та благоустрій водойм озера Небріж; акт обстеження земельної ділянки по об`єкту частини водойм Небріж по вул. Колекторна в межах забудови Дарницького району м. Києва; схема розташування ділянки розчистки частини водойми оз. Небріж площею 2 га; схема намиву ґрунту з карти намиву; договір на проведення природоохоронних заходів від 05.06.2015 р. №02/15, в межах якого здійснюється діяльність позивача.

Ці документи досліджені судами першої та апеляційної інстанції, їм надана оцінка у взаємозв`язку з оскаржуваним приписом та актом перевірки, висновки якого слугували підставою для складення припису, і судами зазначено, що акт перевірки містить інформацію про проведення інспекційного заходу на прибрежно - захисній смузі озера «Малий Небріж» у Дарницькому районі.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що таке визначення місця проведення перевірки носить загальний характер та не дозволяє встановити приналежність об`єкта перевірки до ТОВ «Панорама нова».

З приводу фотофіксації, на яку посилається відповідач, то колегія суддів зазначає, що ксерокопії фотографій надані відповідачем тільки до апеляційної скарги, до того ж вони не засвідчені, не містять зазначення місцевості та не відображають порушень, зафіксованих у акті перевірки.

Посилання на такі докази, за відсутності фіксації фотоматеріалів, як додатків до акту перевірки, обгрунтовано відхилені судом апеляційної інстанції.

Виходячи з наведеного, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про визнання протиправним та скасування припису державної екологічної інспекції у м. Києві №04/251п від 17.08.2016.

Крім того, розглядаючи наведені відповідачем аргументи, колегія суддів виходить з того, що всі доводи Інспекції, викладені в її касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої й апеляційної інстанцій, їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено. Висновки судів скаржник не спростував.

Відповідно до ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 349, ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції України - залишити без задоволення.

Постанову постанову Київського окружного адміністративного суду від 17.05.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 21.08.2017 по справі № 810/711/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді: Т.Г. Стрелець

С.Г. Стеценко