Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.12.2018 року у справі №826/11143/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2021 року

м. Київ

справа № 826/11143/17

адміністративне провадження № К/9901/1243/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О. В., Радишевської О. Р.

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Деснянської районної в м. Києві державної адміністрації, начальника управління охорони здоров'я Деснянської районної державної адміністрації у м. Києві Коцан Лариси Стефанівни, Комунального некомерційного підприємства "Консультативно- діагностичний центр" Деснянського району м. Києва про визнання протиправним дій, зобов'язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року (головуючий суддя - Федорчук А. Б. ) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року (головуючий суддя - Кузьмишина О. М., судді - Мєзєнцева Є. І., Шелест С. Б. ),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Деснянської районної в м. Києві державної адміністрації (далі - Деснянська РДА), начальника управління охорони здоров'я Деснянської районної державної адміністрації у м. Києві Коцан Л. С. (далі - начальник управління охорони здоров'я Деснянської РДА), Комунального некомерційного підприємства "Консультативно- діагностичний центр" Деснянського району м. Києва (далі - КНКП КДЦ Деснянського району м. Києва), в якому просив: визнати неправомірними дії Деснянської РДА щодо внесення Коцан Л. С. до резерву державної служби у 2015 році, оскільки вважав, що вона не має відповідної освіти і рівня кваліфікації для призначення на посаду начальника державного службовця категорії "Б"; визнати сфальсифікованою довідку про зарахування Коцан Л. С. до кадрового резерву для державної служби Деснянської РДА, через те, що у ній не зазначено дати та реєстраційного номеру; визнати неправомірними дії Деснянської РДА щодо призначення Коцан Л. С. начальником управління охорони здоров'я Деснянської РДА, згідно з розпорядженням від 14 вересня 2015 року №489-к; зобов'язати Деснянську РДА вибачитися перед важкохворим інвалідом 2 групи (довічно) ОСОБА_1 у письмовій та усній формі за навмисно спричинену йому моральну та матеріальну шкоди своєю бездіяльністю; визнати неправомірними дії Деснянської РДА щодо ігнорування доручення заступника голови Київської міської державної адміністрації Поворозника М. Ю. від 25 травня 2016 року, який зобов'язав відповідача розглянути звернення ОСОБА_3 (доньки позивача), що надійшло на гарячу урядову лінію, за фактом вчинення директором КНП КДЦ Деснянського району м. Києва ОСОБА_4 протизаконних дій, що виразились у погрозах звільнити "матір-одиначку" ОСОБА_3; визнати неправомірними дії КНП КДЦ Деснянського району м. Києва щодо надання послуг без ліцензії на медичну практику у кабінетах на Матеюка, 3, а саме кабінетах №422, №415, №416, №417, №418, №422, №423, №424 стоматологічних послуг лікарями вище вказаного стоматологічного відділення; зобов'язати Деснянську РДА припинити та заборонити надання медичних стоматологічних послуг на Матеюка, 3 у кабінетах №422, №415, №416, №417, №418, №422, №423, №424; визнати неправомірними дії Коцан Л. С. як начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА, щодо ненадання відповіді на письмові звернення від 02 червня 2016 року та усних доповідей на засіданні 02 червня 2016 року та звернень 13 червня 2016 року (п.191), 13 червня 2016 року (п.192), 15 червня 2016 року (п.195), 15 червня 2016 року (п. 196), 22 червня 2016 року (п.1657), 30 червня 2016 року (п.1771); визнати недійсним розпорядження Деснянської РДА щодо призначення Коцан Л. С. на посаду та розірвати трудовий договір, укладений між Коцан Л. С. та Деснянською РДА; стягнути з Деснянської РДА 77700,00 грн у відшкодування матеріальної шкоди та 100000,00 грн моральної шкоди.

2. Позов обґрунтовано тим, що призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки її призначено поза конкурсом та за відсутності відповідної освіти. Посилаючись на те, що внаслідок протиправних дій Коцан Л. С. незаконно продовжено контракт з директором КНП КДЦ Деснянського району м. Києва ОСОБА_4 який, створюючи жахливі умови праці, вчиняв протиправні дії щодо доньки позивача, чим порушив її права та законні інтереси та завдав моральної і матеріальної шкоди самому позивачу, просив суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

3. На підставі розпорядження Деснянської районної в місті Києві державної адміністрації від 31 грудня 2014 року №810-к "Про затвердження Списку осіб, запропонованих до кадрового резерву на 2015 рік для державної служби Деснянської РДА" Коцан Л. С. зараховано до кадрового резерву на 2015 рік для проходження нею державної служби на посаді начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА.

4. Листом Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 10 вересня 2015 року №001-3060 погоджено призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА.

5. Відповідно до статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), Закону України "Про державну службу", Положення про формування кадрового резерву для державної служби затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2001 року №199, розпорядженням Деснянської РДА від 14 вересня 2015 №489-к з 14 вересня 2015 року Коцан Л. С. призначено на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА як таку, що перебуває у кадровому резерві на зазначену посаду, в порядку переведення з посади заступника начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА.

6. Не погоджуючись з рішенням відповідача про призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА, позивач звернувся до суду із зазначеним позовом, в якому також просив зобов'язати відповідача розглянути усні та письмові звернення його доньки ОСОБА_3 та визнати неправомірними дії КНП КДЦ Деснянського району м. Києва щодо надання стоматологічним відділенням стоматологічних послуг без ліцензії на медичну практику і зобов'язати Деснянську РДА заборонити надання таких медичних стоматологічних послуг.

7. Предметом спору у цій справі є відновлення прав позивача, які, на його думку, порушено у зв'язку із призначенням відповідача на посаду державного службовця категорії "Б", бездіяльність відповідачів щодо розгляду звернень доньки позивача - ОСОБА_3, бездіяльністю відповідача щодо зупинення діяльності стоматологічного відділення та відшкодування шкоди.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 жовтня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2018 року, в позові відмовлено.

9. Вирішуючи спір та відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що порушенням права, на захист якого подано зазначений позов, позивач обґрунтовує тим, що, на його думку, через призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА було незаконно продовжено контракт з директором КНП КДЦ Деснянського району м. Києва ОСОБА_4, який вчиняє протиправні дії щодо дочки позивача - ОСОБА_5. Тобто ОСОБА_1 фактично оскаржує дії та бездіяльність третіх осіб, діяльність яких порушує права та інтереси його доньки. Натомість, жодних належних та допустимих доказів на підтвердження того, що призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА та її діяльність на цій посаді безпосередньо порушує саме його права та інтереси, ОСОБА_1 не надав, як і не навів належних обґрунтувань у чому саме полягає порушення його прав та інтересів.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

10. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про задоволення позову.

11. Заявник зазначив, що судові рішення не відповідають приписам КАС України щодо їхньої законності та обґрунтованості, оскільки судами неповно з'ясовано обставини справи та не надано належної правової оцінки доказам у справі, що суперечить приписам Конвенції з прав людини та основоположних свобод.

12. Вирішуючи спір, суди не врахували приписи Конституції України та проігнорували вимоги Законів України "Про місцеві державні адміністрації", "Основи законодавства України про охорону здоров'я" та "Про державну службу", оскільки під час розгляду справи безпідставно відхилили доводи позивача про порушення його прав саме призначенням на керівну посаду особи, яка, на його думку, не відповідає критеріям, що ставляться до державних службовців категорії "Б".

13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1.

14. У відзиві на касаційну скаргу Деснянська РДА просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки перевіряючи обставини справи суди повно та всебічно встановили обставини, що мають значення для розгляду справи та правильно застосували норми матеріального і процесуального права до спірних правовідносин. Відповідач зазначає, що у межах спірних правовідносин, позивачем не надано будь-яких доказів, що свідчать про порушення його прав та інтересів.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

15. Частиною 2 статті 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

16. Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

17. Судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом (стаття 125 Конституції України).

18. Завдання та основні засади адміністративного судочинства визначені статтею 2 КАС України, відповідно до частин другої, третьої якої (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

20. Частиною 1 статті 5 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

21. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності (пункт 1 частини 2 статті 17 КАС України (у редакції чинній до 15 грудня 2017 року).

22. За правилами частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

23. Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 щодо "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес", означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; ) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Водночас, законний інтерес може бути захищено судом, якщо позивач вважає, що його законний інтерес, за захистом якого він звернувся до суду: а) порушено (щодо протиправних діянь, які мали місце і припинилися) або б) порушується (щодо протиправних діянь, які тривають); або в) створюються перешкоди для його реалізації (щодо протиправних діянь, які тривають і є перешкодами для реалізації права в теперішньому або в майбутньому часі) або г) мають місце інші ущемлення законних інтересів.

VI. Позиція Верховного Суду

24. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у Законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення. Це означає, що вирішуючи спір, суди насамперед повинні з'ясувати чи дійсно має місце порушення прав та інтересів особи, що звернулася з таким позовом, встановити обставини, що свідчать про безпосереднє порушення саме прав позивача, а останній має довести, обґрунтованість своїх вимог до суб'єкта владних повноважень щодо відновлення прав, які, на його думку, порушено саме діями (бездіяльністю) цього органу, якій позивач визначив відповідачем у справі.

Одночасно, надаючи оцінку заявленим позовним вимогам, судам необхідно враховувати критерії розмежування судової юрисдикції, якими є суб'єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

25. Верховний Суд зазначає, що у своїй практиці суд касаційної інстанції неодноразово застосовував критерії, які дозволяють виявити наявність або відсутність охоронюваного законом інтересу в особи, яка звертається за судовим захистом (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 березня 2020 року у справі №9901/216/19, постанови Верховного Суду від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17 та від 29 квітня 2020 року у справі №8/64.

26. Вирішуючи спір, суди встановили, що позивач не погоджується з фактом призначення Коцан Л. С. на посаду начальника управління охорони здоров'я Деснянської РДА та вважає, що перебування останньої на цій посаді, призвело до неправомірного продовження контракту з керівником медичної установи, який має конфлікт з його донькою та створює їй перешкоди у роботі. Водночас, суди дійшли висновку, що доводи ОСОБА_1 щодо порушення саме його прав, мають суб'єктивний характер, оскільки жодних доказів на підтвердження їхнього порушення, припинення чи неможливість реалізації певного права та/або виникнення додаткового обов'язку позивач не надав. У свою чергу, позов обґрунтовано тим, що він є батьком особи, чиї права та інтереси він має намір захистити у цій справі, а тому вважає, що має право на відшкодування майнової та моральної шкоди.

27. Верховний Суд відхиляє доводи ОСОБА_1 про те, що призначення Коцан Л. С. на керівну посаду безпосередньо порушує його права та інтереси, оскільки позивач не довів, що призначення вказаної особи на посаду категорії "Б" вплинуло на його права та обов'язки і завдало шкоди.

28. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм законодавства, переоцінки доказів та неповного з'ясування судами обставин справи, а тому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

29. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

30. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову в частині оскарження призначення Коцан Л. С. на посаду державного службовця категорії "Б", визнання протиправною бездіяльності відповідачів щодо розгляду звернень доньки позивача - ОСОБА_3 та відшкодування майнової і моральної шкоди.

31. Разом з тим, із змісту позовної заяви вбачається, що у цій справі ОСОБА_1 також просив визнати неправомірними дії КНП КДЦ Деснянського району м. Києва щодо надання ним стоматологічних послуг без ліцензії на медичну практику та зобов'язати Деснянську РДА заборонити КНП КДЦ Деснянського району м. Києва надавати такі медичні послуги.

32. Вирішуючи спір та відмовляючи в цій частині вимог, суди першої та апеляційної інстанції виходили з того, що юрисдикція адміністративних судів поширюється і на ці правовідносини, у зв'язку з чим розглянули ці вимоги в порядку адміністративного судочинства та відмовили в позові.

33. Верховний Суд не погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки діяльність КНП КДЦ Деснянського району м. Києва щодо надання стоматологічних послуг є різновидом господарської діяльності і вплив Деснянської РДА на діяльність юридичної особи має певні обмеження. Сторонами у таких правовідносинах є суб'єкт господарювання та орган місцевої влади, а тому юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спірні правовідносини, виходячи з позовних вимог, заявлених позивачем у цій справі.

34. Верховний Суд зазначає, що визначаючи предметну юрисдикцію справ, суди повинні були встановити суть порушеного права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, характер спірних правовідносин, зміст та обставини справи.

Проте, вимоги фізичної особи зобов'язати орган місцевої влади зупинити діяльність суб'єкта господарювання, з підстав відсутності, на думку позивача, відповідних дозвільних документів, не підлягають розгляду у порядку адміністративного судочинства у межах цього спору, оскільки не є публічно-правовими і стосуються діяльності юридичних осіб у приватноправових відносинах.

35. Тому, зважаючи на особливості правовідносин, пов'язаних із господарською діяльністю суб'єкта господарювання, спір в цій частині не є публічно-правовим та не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

36. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених частини 1 статті 350 КАС України, відповідно до частини 4 статті 343 КАС України є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження.

37. Враховуючи те, що справу розглянуто судами з порушенням правил предметної юрисдикції, ухвалені в цій справі судові рішення в частині відмови в позові про визнання неправомірними дій КНП КДЦ Деснянського району м. Києва щодо надання стоматологічним відділенням стоматологічних послуг без ліцензії на медичну практику та зобов'язання Деснянської РДА заборонити КНП КДЦ Деснянського району м. Києва надавати такі медичні стоматологічні послуги підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині відповідно до частини 4 статті 343 КАС України.

38. В іншій частині, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

VІI. Судові витрати

39. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року, залишеним без змін в цій частині постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року, скасувати в частині відмови в позові про визнання неправомірними дій Комунального некомерційного підприємства "Консультативно- діагностичний центр" Деснянського району м. Києва щодо надання послуг без ліцензії на медичну практику у кабінетах на Матеюка, 3, а саме кабінетах №422, №415, №416, №417, №418, №422, №423, №424 стоматологічних послуг лікарями вище вказаного стоматологічного відділення; зобов'язання Деснянської районної в м. Києві державної адміністрації припинити та заборонити надання медичних стоматологічних послуг на Матеюка, 3 у кабінетах №422, №415, №416, №417, №418, №422, №423, №424 та закрити впровадження у справі в цій частині вимог.

3. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2018 року залишити без змін.

4. Судові витрати не розподіляються.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С. А. Уханенко

Судді: О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська