ПОСТАНОВА

Іменем України

13 травня 2020 року

Київ

справа №803/883/16

адміністративне провадження №К/9901/45772/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» (далі - Підприємство) на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Гінди О.М., суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В.) у справі за позовом Підприємства до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Волинській області (далі - управління ДАБІ) про визнання протиправною та скасування постанови, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2016 року Підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.05.2016 № 24/1110.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Волинський окружний адміністративний суд постановою від 06 липня 2016 року позов задовольнив.

Визнав протиправною і скасував постанову управління ДАБІ від 17 травня 2016 року № 24/1110 про накладення на Підприємство штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив із того, що відповідачем порушено процедуру здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки саму перевірку було призначено безпідставно і протиправно, проведено її з порушенням Порядку № 553, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", висновки викладені в акті перевірки, є необґрунтованими, безпідставними і спростованими в ході судового розгляду даної справи. Таким чином, наслідком порушення суб`єктом владних повноважень процедури проведення перевірки, є визнання протиправним рішення про накладення штрафних санкцій на суб`єкта господарювання, прийнятого за результатами такої перевірки.

Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 21 березня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову про відмову у задоволенні позову.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд зазначив, що як при проведенні перевірки, так і при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесенні оскаржуваної постанови, відповідач діяв у спосіб та у межах повноважень, наданих йому Законом, у зв`язку з чим прийняті відповідачем рішення, відповідно до вимог чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавства є правомірними. Тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про неправомірність прийняття постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 17.05.2016 № 24/1110, оскільки позивачем у декларації про готовність об`єкта до експлуатації наведено недостовірні дані, а саме ним не вносились та не затверджувались наказом зміни до проектно-кошторисної документації щодо зменшення вартості виконаних робіт, відсутні підтверджуючі документи про обладнання, яке встановлене актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку, а тому відповідачем правомірно застосовано до Підприємства штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 130 500 грн.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

14 квітня 2017 року Підприємство звернулося до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить постанову апеляційного суду скасувати та залишити постанову суду першої інстанції в силі.

У скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, допущено порушення норм процесуального права, та неповно з`ясовано обставини справи.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова Т.О., судді: Кравчук В.М., Стародуб О.П.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2019 року № 683/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Управлінням ДАБІ відповідно до статті 41 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), Порядку № 553, на підставі звернення ОСОБА_1 від 20 квітня 2016 року, доручення Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 40-2009-Ж від 22 квітня 2016 року проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил Підприємства. Перевірку проведено на предмет достовірності даних, наведених у декларації про готовність об`єкта інженерно-транспортної інфраструктури до експлуатації на об`єкті "Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_1 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському", яка зареєстрована 03 листопада 2015 року за № ВЛ 143153072350.

За результатами цієї перевірки складено акт від 05 травня 2016 року, відповідно до висновків якого встановлено порушення позивачем вимог пункту 10 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - замовником будівельних робіт Підприємством вказано недостовірні дані щодо вартості основних фондів, які приймаються в експлуатацію та призначення технічного нагляду на об`єкті будівництва.

У зв`язку із виявленим порушенням, на підставі акта перевірки управлінням ДАБІ 05 травня 2016 року складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у якому вимагається усунути зазначені порушення містобудівного законодавства.

За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, на підставі акта перевірки та протоколу від 05 травня 2016 року управлінням ДАБІ прийнято постанову від 17 травня 2016 року № 24/1110 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якої Підприємство визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф в розмірі 130 500 грн.

Також, за результатами проведення позапланової перевірки, враховуючи те, що зазначені недостовірні дані є підставою вважати самочинним будівництвом, відповідач прийняв рішення № 22 від 18 травня 2016 року, яким скасував реєстрацію декларації про готовність об`єкта до експлуатації від 03 листопада 2015 року № ВЛ 143153072350 на об`єкт "Капітальний ремонт інженерного вводу теплопостачання багатоквартирного житлового будинку на вул . Поліської Січі , 59 з встановленням приладу обліку теплової енергії в м. Володимирі-Волинському".

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Спірні правовідносини регулюються Законом № 3038-VI, Законом України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, який здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до частини 4 цієї статті посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію.

Пунктом 6 частини першої статті 7 Закону № 3038-VI встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Згідно із пунктом 7 Порядку № 553 здійснення державного архітектурно-будівельного контролю підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності передбачена статтею 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності».

Відповідно до абзацу 4 пункту 6 зазначеної вище статті суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації - об`єктів ІІІ категорії складності - у розмірі дев`яноста мінімальних заробітних плат.

Відповідно до Порядку № 553 здійснення державного архітектурно-будівельного контролю державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Абзацом сьомим пункту 7 Порядку визначено, що підставою для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.

З вищезазначеного випливає, що проведення позапланової перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, проводиться зокрема на підставі звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, а у разі виявлення порушень у сфері містобудівної діяльності такий несе відповідальність передбачену законом.

Згідно із пунктами 3 та 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється посадовими особами органів державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до їх посадових інструкцій та функціональних повноважень. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю; вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати п`яти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.

Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Як убачається з направлення на перевірку від 04.05.2016 № 173 та акта перевірки від 05.05.2016 підставою для проведення перевірки слугувало звернення ОСОБА_1 про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства та доручення Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 40-2009-Ж від 22 квітня 2015 року, тобто перевірка була проведена не за самостійною ініціативою відповідача, а за заявою фізичної особи та на вимогу Держархбудінспекції про проведення такої. З цих підстав, тримісячний строк на проведення позапланової перевірки, щодо достовірності даних, наведених в декларації про готовність об`єкта до експлуатації, який відраховується з дня подання такої декларації, що зареєстрована 03.11.2015 № 143153072350 не застосовується.

Що стосується доводів позивача про порушення його права на участь представника під час здійснення перевірки інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю суд апеляційної інстанції зазначив таке.

Згідно з пунктом 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Пунктом 13 зазначеного Порядку передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акта перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Відповідно до пункту 16 Порядку № 553 за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном (пункт 15 Порядку № 553).

Як передбачено у пунктах 17, 18 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис. У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням (пункт 21 Порядку № 553).

Як видно з акта перевірки від 05.05.2016, таку проведено у присутності уповноваженої особи суб`єкта господарювання, проте підписувати акт перевірки директор ОСОБА_2 відмовилась. Отже, перевірка була проведена за участю законного представника підприємства, а тому право позивача на участь у проведенні перевірки не було порушене.

Крім цього, частиною 10 статті 39 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об`єкта до експлуатації, та за експлуатацію об`єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.

Однак, як встановлено перевіркою, підприємством не вносились та не затверджувались наказом зміни до проектно-кошторисної документації щодо зменшення вартості виконаних робіт, а також відсутні підтверджуючі документи про обладнання, яке встановлено згідно з актами про його прийняття після випробування у визначеному порядку.

Разом з тим, перевіркою встановлено, що відповідальним за здійснення технічного нагляду згідно з декларацією призначено - ОСОБА_3 , інженера технічного нагляду, кваліфікаційний сертифікат АТ № 000610, відповідно до договору № С-3 від 25.09.2015, однак фактично за здійснення технічного нагляду відповідальним призначено ОСОБА_4 згідно з договором № 3/10 від 30.11.2015.

Відповідно до частини 2 статті 391 Закону № 3038-VI у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такого повідомлення або декларації підлягає скасуванню інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Замовник зобов`язаний протягом трьох робочих днів надати достовірні дані щодо інформації, яка потребує змін, для внесення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю відповідних відомостей до реєстру, а також до повідомлення або декларації.

Позивачем у встановлений строк не було внесено зміни до декларації про готовність об`єкта до експлуатації щодо номеру та дати договору про технічний нагляд, а тому вказана інформація є недостовірною, у зв`язку з чим і було накладено штраф на Підприємство.

З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що як при проведенні перевірки, так і при розгляді справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесенні оскаржуваної постанови, відповідач діяв у спосіб та у межах повноважень, наданих йому Законом, у зв`язку з чим прийняті відповідачем рішення, відповідно до вимог чинного, на момент виникнення спірних правовідносин, законодавства є правомірними.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При цьому, доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі та дослідження доказів та не спростовують правильності висновків цього суду.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Володимир-Волинського підприємства теплових мереж «Володимир-Волинськтеплокомуненерго» залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л.В. Тацій

Судді : А.І. Рибачук

Т.Г. Стрелець