Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.04.2019 року у справі №826/12211/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 вересня 2019 року

м. Київ

справа №826/12211/18

адміністративне провадження №К/9901/11515/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А. І.,

суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/12211/18

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою КМУ

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Губської Л. В., суддів Карпушової О. В., Степанюка А. Г., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.31.07.2018 ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:

визнати протиправною та скасувати постанову державного виконавця відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України (далі - Державний виконавець) від 20.07.2018 ВП №42095078 про закінчення виконавчого провадження за виконавчим листом від
06.11.2013 № 2-452/01, виданим Октябрським районним судом м. Полтави, про зобов'язання виконавчого комітету Полтавської міської ради та Полтавського обласного управління з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Полтавської обласної державної адміністрації надати ОСОБА_1 на сім'ю з двох осіб: її та сина ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 жиле приміщення, яке відповідає вимогам статей 47, 48, 50 Житлового кодексу Української РСР (далі - ЖК Української РСР) згідно з чергою сімей - переселенців із зони забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

визнати протиправною бездіяльність КМУ щодо нефінансування питання забезпечення її сім'ї житлом та зобов'язати КМУ виділити кошти в розмірі 1 507 000 грн на придбання двох однокімнатних квартир її сім'ї в м. Полтава.

Позов ОСОБА_1 обґрунтувала, зокрема тим, що КМУ порушив житлові права її та її сина, передбачені статтею 32 Закону України від 28.02.1991 № 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - ~law23~).

2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.10.2018 закрито провадження у цій справі в частині позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Державного виконавця від 20.07.2018 ВП №42095078 про закінчення виконавчого провадження.

3. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 05.12.2018 відмовив у задоволенні позовних вимог.

4. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.04.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове, яким частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправною бездіяльність КМУ щодо невиділення протягом 2014-2018 років Полтавській обласній державній адміністрації на виконання ~law24~ з цільовим призначенням капітальних вкладеь для забезпечення житлом громадян, що самостійно переселилися з території радіоактивного забруднення;

зобов'язав КМУ на виконання ~law25~ виділити Полтавській обласній державній адміністрації цільовим призначенням капітальні вкладення для забезпечення житлом сімей, що самостійно переселилися з території радіоактивного забруднення і перебувають на квартирному обліку при виконавчому комітеті Полтавської міської ради у пільговому списку, в тому числі, сім'ї ОСОБА_1

5.23.04.2019 КМУ звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2019, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.12.2018 - залишити в силі.

6. Верховний Суд ухвалою від 25.04.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

7.11.05.2019 від позивача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу КМУ, в якому ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване відповідачем судове рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Позивач, зі складом сім'ї у дві особи, з червня 1992 року перебуває на квартирному обліку у виконавчому комітеті Полтавської міської ради відповідно до ~law26~.

Рішенням Октябрського районного суду м. Полтави від 28.02.2001 у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Полтавської міської ради та Полтавського обласного управління з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи Полтавської обласної державної адміністрації про позачергове забезпечення житлом та стягнення моральної шкоди, зобов'язано відповідачів надати позивачці на сім'ю з двох осіб жиле приміщення, яке відповідає вимогам статей 47, 48, 50 ЖК Української РСР, згідно з чергою сімей-переселенців із зони забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Вказане судове рішення тривалий час перебувало на примусовому виконанні у відділі примусового виконання рішень Державної виконавчої служби України, але виконано не було у зв'язку з відсутністю відповідних бюджетних асигнувань.

Постановою державного виконавця від 20.07.2018 ВП №42095078 виконавче провадження було закінчено на підставі частини 3 статті 63 Закону України від 02.06.2016 1404-VIII "Про виконавче провадження".

Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність КМУ, що полягає у невиділенні коштів для забезпечення її сім'ї житлом, звернулася до суду з даним позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що КМУ не є головним розпорядником бюджетних коштів, які спрямовуються на забезпечення соціального захисту громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, а в Законі України від 07.12.2017 № 2246-VIII "Про Державний бюджет України на 2018 рік" відсутні відокремлені видатки на забезпечення зазначеної категорії громадян житлом, тому КМУ в рамках спірних правовідносин позбавлений можливості реалізувати певну компетенцію відповідно до положень ~law29~.

10. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції, та частково задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що КМУ має безпосередні повноваження щодо планування та схвалення державного бюджету на відповідний рік, проте, як свідчать матеріали справи, протягом 2014-2018 років не виділяв Полтавській обласній державній адміністрації цільовим призначенням капітальні вкладення відповідно до кількості сімей, що самостійно переселилися, на виконання своїх обов'язків, передбачених ~law30~, у зв'язку з чим, видатки на забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, не затверджувались, що є протиправною бездіяльністю, наслідком якої є порушення законних прав та інтересів позивача як особи, що переселилися з території радіоактивного забруднення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що, починаючи з 2015 року в Державному бюджеті України відсутні відокремлені видатки на забезпечення житлом осіб, постраждалих від Чорнобильської катастрофи. Єдиними джерелом фінансування соціального захисту населення, яке потерпіло від Чорнобильської катастрофи є саме цільове фінансування в рамках бюджетних асигнувань, головним розпорядником яких є Міністерство соціальної політики України. Отже Уряд не є та не може бути розпорядником бюджетних коштів, які спрямовуються на забезпечення житлом громадян, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи. Також КМУ у своїй касаційні скарзі звернуло увагу на те, що позовна вимога до Уряду щодо виділення обласній адміністрації з цільовим призначенням капітальних вкладень для забезпечення житла, є по суті позовом в інтересах третьої особи - Полтавської обласної державної адміністрації щодо зобов'язання Уряду виділити їй такі капітальні вкладення, проте позивач у цій справі не має підстав для представництва інтересів такої особи.

12. У відзиві на касаційну скаргу відповідача ОСОБА_1 вказує на те, що незабезпечення її сім'ї житлом порушує їх права, передбачені статтею 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та статті 6 Конвенції.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

14. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.

15. Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

16. На підставі пункту 7 частини 1 статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

17. Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

18. Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

19. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4, 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

20. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

21. Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

22. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

23. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

24. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

25. Суд зазначає, що у даній справі спір пов'язаний з реалізацією житлових прав особи, зокрема права на отримання житла, як особи, яка потерпіла від Чорнобильської катастрофи та самостійно переселилась на нове місце проживання відповідно до ~law31~.

26. Спір про захист права конкретної фізичної особи на житло є не публічним, а є приватноправовим. Держава, юридичні особи публічного права можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.

27. У цьому випадку той факт, що відповідачем у цій справі є КМУ, не змінює правову природу спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.

28. За правилами пункту 1 частини 1 статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

29. Аналогічний за змістом припис закріплений і в частині 1 статті 19 ЦПК України у редакції, чинній з 15.12.2017.

30. Відповідно до частини 1 статті 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.

31. Згідно із пунктом 10 частини 2 статті 16 ЦК України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

32. Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на її думку, рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, і ці наслідки пов'язані з порушенням права особи отримати житло, то такі спори відносяться до захисту цивільних (житлових) прав, незалежно від участі у справі суб'єкта владних повноважень як відповідача.

33. З огляду на зазначене спір про захист права конкретної фізичної особи на житло є не публічно-правовим, а приватноправовим. Держава, юридичні особи публічного права можуть бути учасниками цивільних відносин, а розгляд такого спору між ними проводиться за правилами цивільного судочинства.

34. У цьому випадку той факт, що відповідачем є суб'єкт владних повноважень не змінює правової природи спірних відносин і не перетворює цей спір у публічно-правовий.

35. Ураховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що оскільки спірні правовідносини пов'язані із забезпеченням позивача житлом, цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, позаяк у такому випадку особа звертається до суду за захистом порушеного цивільного права. Отже, такий спір не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, а пов'язаний з вирішенням питання щодо права на житло.

36. Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 806/104/16 (провадження № 11-166апп18),
29.08.2018 у справі № 488/1176/14? а (провадження № 11-639апп18) та 07.11.2018 у справі № 358/460/16-ц (провадження № 14-379цс18).

37. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

38. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно частини 1 статті 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених частини 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

39. Таким чином, судові рішення підлягають скасуванню у повному обсязі із закриттям провадження у даній справі.

40. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої частини 1 статті 354 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (частина 1 статті 239 КАС України).

Керуючись статтями 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2019 у справі № 826/12211/18 скасувати.

Провадження у справі № 826/12211/18 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії - закрити.

Роз'яснити позивачу, що справу належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

А. І. Рибачук

Т. Г. Стрелець

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду