Історія справи

Ухвала КАС ВП від 19.06.2018 року у справі №826/3814/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 вересня 2018 року

м. Київ

справа №826/3814/17

адміністративне провадження №К/9901/52746/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу №826/3814/17 за касаційною скаргою Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 (суддя Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018 (колегія у складі суддів: Кучми А.Ю., Аліменка В.О., Безименної Н.В.) у справі №826/3814/17 за позовом Приватного підприємства "АЛТІР-АВТ" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення.

І. ПРОЦЕДУРА

1. Приватне підприємство «АЛТІР-АВТ» (надалі - Позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі - Відповідач), в якому просить суд визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №14/17/073-1673 від 28.02.2017 року.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018, адміністративний позов Приватного підприємства «АЛТІР-АВТ» задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №14/17/073-1673 від 28.02.2017.

3. 08.06.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Відповідача на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018.

4. У касаційній скарзі Відповідач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018 та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

5. Ухвалою Верховного Суду від 18.06.2018 відкрито провадження у справі. 12.07.2018 надійшов відзив від Позивача.

6. Сторонами було заявлено клопотання про розгляд справи за їхньої участі. Однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу Департаменту від 07.02.2017 №82 та звернення гр. ОСОБА_1 від 08.11.2016, направленого за належністю листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 15.11.2016 №055-17984 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Приватного підприємства «АЛТІР-АВТ», м. Київ, вул. Академіка Заболотного 150, код ЄДРПОУ 36556680, на об'єкті будівництва: «Будівництво багатоповерхового житлового будинку з об'єктами обслуговування населення на вул. Драгоманова, 35/35 у Дарницькому районі міста Києва».

8. Під час перевірки виявлено наступні порушення: на об'єкті будівництва генеральним підрядником ПП «АЛТІР-АВТ» не забезпечена організація та охорона праці, не дотримуються вимоги технічної безпеки, а саме будівельний майданчик частково захаращений сміттям, відсутні знаки небезпеки, зони потенційно небезпечних факторів не облаштовано сигнальними огородженнями, не всі особи, що перебувають на будівельному майданчику мають засоби індивідуального захисту (захисні каски), виробничі дільниці та робочі місця і підходи до них не огороджені захисними огороджувальними конструкціями, чим порушено п.4.3 ДБН А.3.1-5-2016 «Організація будівельного виробництва», п.п.4.17, 4.30, 6.1.9, 6.2 ДБН А.3.2.2-2-2009 «Система стандартів безпеки праці. Охорона праці і промислова небезпека у будівництві. Основні положення»

9. За результатами перевірки складено Акт перевірки від 16.02.2017 та видано припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.02.2017 та складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 16.02.2017.

10. Розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Департаментом винесено постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 28.02.2017 №14/17/073-1673, якою ПП «АЛТІР-АВТ» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.8 ч.3 ст.2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф у розмірі 72000 грн.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що перевірку було проведено без належного повідомлення та за відсутності уповноваженої особи Позивача, а тому Відповідачем було порушено порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

12. Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог. Зазначив, що перевірку проведено у присутності належного представника позивача Овраменко М.М., отже документи, які прийняти за наслідками перевірки є правомірними та обґрунтованими, а встановлені порушення не спростовані Позивачем, а отже постанова №14/17/073-1673 від 28.02.2017 не підлягає скасуванню.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зробив висновок, що відповідач не надав доказів, що посадовими особами інспекції перед початком перевірки було встановлено повноваження інженера-будівельника Овраменко М.М., тому контролюючий орган не довів, що вищенаведену перевірку була проведено у присутності уповноваженої особи ПП «АЛТІР-АВТ».

14. При цьому, представляти інтереси позивача у відносинах з третіми особами, в тому числі з відповідачем, Овраменко М.М. не був уповноважений у відповідності до ч.1 ст. 246 ЦК України, якою встановлено, що довіреність від імені юридичної особи видається її органом або іншою особою, уповноваженою на це її установчими документами, та скріплюється печаткою цієї юридичної особи, такої довіреності йому не надавалось.

15. Відповідно до п. 13 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності). У разі відмови суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, від підписання протоколу або ознайомлення з ним уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, що складає протокол, робить про це відповідну відмітку в ньому. При цьому, суб'єкт містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, має право подати пояснення і зауваження щодо змісту протоколу, які є його невід'ємною частиною, а також викласти мотиви своєї відмови від його підписання.

16. Згідно п. 17 цього Порядку справа може розглядатися за участю суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб, а відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб'єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.

17. Відповідачем не надано доказів виконання обов'язків щодо ознайомлення позивача з протоколом, роз'яснення прав та обов'язків, надання права на підписання протоколу та можливості надати зауваження на цей протокол, не надано доказів завчасного повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, та зважаючи на те, що протокол від 16.02.2017 був підставою для винесення оскаржуваної постанови, відповідач при притягненні позивача до відповідальності за правопорушення діяв не у спосіб, передбачений Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

18. Суд апеляційної інстанції не прийняв доводів Відповідача, що відповідно до наказу ПП «АЛТІР-АВТ» від 25.05.2016 №25/05-16 «Про призначення відповідальної особи за організацію проведення виконання робіт та завершення будівництва багатоповерхового житлового будинку з об'єктами обслуговування населення на АДРЕСА_1» виконавця будівельних робіт Овраменка М.М. було призначено відповідальним за проведення будівельно-монтажних робіт у визначений договорами термін, за забезпечення функціонування системи охорони праці та охорони навколишнього середовища, тому перевірку проведено у присутності уповноваженого представника позивача, оскільки даний наказ не уповноважує Овраменка М.М. на отримання та передачу протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підприємству, повідомлення позивача про час розгляду справи про правопорушення чи якимось чином представляти інтереси позивача по даному питанню.

19. Запис у відповідній графі акту перевірки Овраменком М.М. про усунення всіх зауважень, виявлених під час перевірки та прохання провести повторну позапланову перевірку не спростовують вищевикладених обставин.

20. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не дотримано положень Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 року № 553, оскільки перевірку дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил було проведено у присутності особи, яка не має повноважень представляти інтереси позивача, тому позивач був позбавлений можливості реалізувати надані законодавством права.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

21. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки: судами першої та апеляційної інстанції не враховано доводи позивача, що:

А) Овраменко М.М. був призначений відповідальним за проведення будівельно-монтажних робіт у визначений договорами термін, за забезпечення функціонування системи охорони праці та охорони навколишнього середовища згідно наказу №25/05-16 від 25.05.2016;

Б) у відповідній графі акту перевірки Овраменко М.М. зробив запис про усунення всіх зауважень, виявлених під час проведення перевірки та прохання провести повторну позапланову перевірку. Вищевказане свідчить про те, що представником ПП «АЛТІР-АВТ» було визнано факт вчинення правопорушень містобудівного законодавства.

22. Відповідач у відзиві зазначив про обґрунтованість висновків суду першої інстанції та відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги, оскільки Овраменко М.М. не мав повноважень щодо представництва інтересів Позивача, зокрема перед Відповідачем під час здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Відповідач виніс відносно Позивача протокол, припис та постанову по справі про адміністративне правопорушення у його відсутності.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги з таких підстав.

24. Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 244 від 06.04.1995 (далі - Порядок) визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

25. Відповідно до п. 9 Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

26. Згідно з п. 13 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. № 244, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписується особою, яка його склала, суб'єктом містобудування, який притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а також свідками (у разі наявності).

27. Ч. 2 ст. 4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року № 3038-VI передбачено, що суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

28. П.5 Порядку передбачає, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

29. Аналізуючи вищенаведені норми, можна зробити висновок, що відносини між органами державного архітектурно-будівельного контролю та суб'єктами містобудування є адміністративно-правовими.

30. П. 13 Порядку передбачає, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

31. Зазначена норма не передбачає як саме встановлюється повноваження представника суб'єкта містобудування під час заходу контролю. Позивач, з яким погодилися суди першої та апеляційної інстанції, вважає, що повноваження представника слід було перевірити за довіреністю. Оскільки довіреності Овраменко М.М. не мав, то і не міг бути представником.

32. З цим висновком Суд не погоджується. Норми ст. 237 Цивільного кодексу України про представництво застосовуються, насамперед, до цивільно-правових відносин. Натомість, взаємовідносини між суб'єктами містобудування та органами контролю є адміністративно-правовими. Відповідно, представництво у правовідносинах щодо контролю не може бути ототожнене з представництвом у цивільно-правових відносинах. Відтак, повноваження представника в адміністративних правовідносинах можуть засвідчуватися не лише довіреністю.

33. Наказом ПП «АЛТІР-АВТ» від 25.05.2016 №25/05-16 «Про призначення відповідальної особи за організацію проведення виконання робіт та завершення будівництва багатоповерхового житлового будинку з об'єктами обслуговування населення на вул. Драгоманова 35/55 у Дарницькому районі м.Києва» виконавця будівельних робіт Овраменка М.М. було призначено відповідальним за проведення будівельно-монтажних робіт у визначений договорами термін, за забезпечення функціонування системи охорони праці та охорони навколишнього середовища.

34. Зазначений наказ є розпорядчим актом, на підставі якого на Овраменка М.М. покладено певні обов'язки та надані відповідні повноваження щодо будівництва будинку по вул. Драгоманова 35/55 у Дарницькому районі м. Києва. Цих повноважень достатньо для того, щоб вважати його належним представником ПП «АЛТІР-АВТ» з будівельно-монтажних робіт, забезпечення функціонування системи охорони праці та охорони навколишнього середовища.

35. Перевірку було проведено саме з цих питань. Відтак, Овраменко М.М. мав повноваження і міг представляти інтереси підприємства під час перевірки.

36. Суд також враховує, що Овчаренко М.М. під час проведення перевірки поводився як уповноважений представник. Він не надав Відповідачу підстав для сумнівів, що наказ ПП «АЛТІР-АВТ» від 25.05.2016 №25/05-16 не уповноважує Овраменка М.М. на належне представництво та отримання та передачу протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підприємству, повідомлення позивача про час розгляду справи про правопорушення чи якимось чином представляти інтереси позивача по даному питанню (пп.18, 20).

37. Суд також погоджується з доводом, зазначеним в п. 21Б, що запис у відповідній графі акту перевірки Овраменком М.М. про усунення всіх зауважень, виявлених під час перевірки та прохання провести повторну позапланову перевірку, дає підстави дійти висновку про визнання Позивачем факту вчинення правопорушень містобудівного законодавства.

38. Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

39. Враховуючи зазначене, Суд не погоджується з правовими висновками судів попередніх інстанцій про необхідність визнання протиправним та скасування постанову Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №14/17/073-1673 від 28.02.2017, оскільки Відповідач надав докази виконання обов'язків щодо ознайомлення позивача з протоколом, роз'яснення прав та обов'язків, надання права на підписання протоколу та можливості надати зауваження на цей протокол, надав докази завчасного повідомлення позивача про час та місце розгляду справи, та зважаючи на те, що протокол від 16.02.2017 був підставою для винесення оскаржуваної постанови, відповідач при притягненні позивача до відповідальності за правопорушення діяв у спосіб, передбачений Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

40. Відповідно до ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

41. Враховуючи те, що суди встановили фактичні обставини, але неправильно застосували норми матеріального права, Суд дійшов висновку про необхідність скасування судових рішень та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову.

42. Позивачем було сплачено судовий збір у розмірі 1600 грн., який в подальшому відповідно до рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 було стягнено з Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (вул. Хрещатик, буд.32, м. Київ, 01001, код ЄРДПОУ 40224921) на користь Приватного підприємства «АЛТІР-АВТ» (вул. Канальна, 2, корпус Я 1, кімната 11, м. Київ, 02081, код ЄРДПОУ 36556680).

43. Крім того, Відповідачем відповідно до платіжного доручення від 27.02.2018 №51 було сплачено судовий збір за подання апеляційної скарги у розмірі 2400 грн., а відповідно до платіжного доручення від 17.05.2018 №186 було сплачено судовий збір за подання касаційної скарги у розмірі 3200 грн.

44. Відповідно до ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

Керуючись ст. 139, 343, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

2. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31.01.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018 у справі №826/3814/17 скасувати.

3. Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову Приватного підприємства "АЛТІР-АВТ" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, відмовити повністю.

4. Стягнути з Приватного підприємства «АЛТІР-АВТ» (вул. Канальна, 2, корпус Я 1, кімната 11, м. Київ, 02081, код ЄРДПОУ 36556680) на користь Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (вул. Хрещатик, буд.32, м. Київ, 01001, код ЄРДПОУ 40224921) судові витрати у розмірі 7 200 грн. (сім тисяч двісті гривень).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Н.В. Коваленко

Суддя О.П. Стародуб