Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.12.2020 року у справі №820/4168/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 820/4168/16

адміністративне провадження № К/9901/16440/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шарапи В. М.,

суддів: Тацій Л. В., Чиркіна С. М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2017 у складі колегії суддів: Чалого І. С. (суддя-доповідач), Зеленського В. В., П'янової Я. В. у справі №820/4168/16 за позовом Приватного сільськогосподарського підприємства "Барвінок" до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області, третя особа - ОСОБА_1, про скасування постанови

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Приватне сільськогосподарське підприємство "Барвінок" (надалі - позивач, ПСП "Барвінок") звернулось до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області (надалі - відповідач, Департамент ДАБІ в Харківській області), третя особа - ОСОБА_1 (надалі - третя особа, ОСОБА_1), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив:

1.1. визнати неправомірними дії відповідача щодо винесення постанови №16/1020-3210 від 21.07.2016 "Про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" стосовно позивача;

1.2. скасувати постанову відповідача №16/1020-3210 від 21.07.2016 "Про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" стосовно ПСП "Барвінок".

2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 у задоволенні позовних вимог відмовлено повністю.

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2017 постанову Харківського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 скасовано і ухвалено нову, якою позовні вимоги задоволено повністю.

3.1. Визнано неправомірними дії Департаменту ДАБІ у Харківській області щодо винесення Постанови №16/1020-3210 від 21.07.2016 "Про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" стосовно ПСП "Барвінок";

3.2. Скасовано Постанову Департаменту ДАБІ у Харківській області №16/1020-3210 від 21.07.2016 "Про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" стосовно ПСП "Барвінок".

4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:

4.1.07.07.2016 посадовими особами Департаменту ДАБІ в Харківській області, із залученням голови Любівської сільської ради ОСОБА_2, оперуповноваженого Дергачівського МРВ УСБУ України в Харківській області ОСОБА_3, дільничого офіцера поліції Краснокутського ВП Валківського ВП ГУНП в Харківській області ОСОБА_6, власника земельної ділянки ОСОБА_4 проведено перевірку дотримання ПСП "Барвінок" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час здійснення будівельних робіт на об'єкті будівництва - складі для зберігання сільськогосподарських культур, розташованого за адресою АДРЕСА_1 (надалі - Об'єкт будівництва), за результатами якої складений акт №281/291-А від 07.07.2016.

4.2. Під час проведення цієї перевірки встановлено, що за вказаною адресою розпочато будівництво Об'єкту (виконані роботи з улаштування фундаментів, частково виконані роботи з будівництва зовнішніх стін та кровлі) на земельній ділянці з кадастровим номером 6323584201:01:001:0282, право власності на яку належить ОСОБА_4, який має ІІ категорію складності.

4.3. Згідно пояснень голови Любівської сільської ради ОСОБА_2 та власника земельної ділянки ОСОБА_4, долучених до акту перевірки, будівельні роботи на Об'єкті ведуться ПСП "Барвінок". При цьому, документи, які надають право на виконання таких будівельних робіт відсутні.

4.4. Тому, посадові особи Департаменту ДАБІ в Харківській області в акті перевірки дійшли висновку про порушення ПСП "Барвінок" вимог пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від
17.02.2011 №3038-VI (надалі - ~law16~), пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466, статті 11 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 №687-XIV.

4.5. На підставі акту перевірки Департаментом ДАБІ в Харківській області винесено приписи про усунення порушень у сфері містобудівної діяльності та про зупинення підготовчих і будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт від 07.07.2016 №281/291-ПР, а також складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від
07.07.2016 за здійснення робіт з будівництва об'єкта II категорії складності без документу що надає право на виконання будівельних робіт та без забезпечення авторського та технічного нагляду.

4.6. Розглянувши матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, Департаментом ДАБІ в Харківській області прийнято оскаржувану постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21.07.2016 №16/1020-3210, якою визнано ПСП "Барвінок" винним у вчиненні правопорушення, що передбачене пунктом 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" від 14.10.1994 №208/94-ВР (надалі - Закон №208/94-ВР), накладено на нього штраф у сумі 52200,00 грн.

4.7. Судом першої інстанції під час вирішення справи було взято до уваги, що
12.08.2016 на запит Департаменту ДАБІ в Харківській області щодо забудовника спірної земельної ділянки було отримано лист Любівської сільської ради від
12.07.2016 №246/02-25 (з додатками) в якому йдеться про те, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1 орієнтовною площею 0,40 га була надана для ведення особистого селянського господарства гр. ОСОБА_4 рішенням V сесії VII скликання ради від 30.03.2016.

4.8. Крім того, судом першої інстанції допитано в якості свідків інспектора Департаменту ДАБІ в Харківській області ОСОБА_5, який проводив перевірку ПСП "Барвінок" та осіб, які були присутні під час проведення цієї перевірки, а саме, голову Любівської сільської ради ОСОБА_2, оперуповноваженого Дергачівського МРВ УСБУ України в Харківській області ОСОБА_3, дільничого офіцера поліції Краснокутського ВП Валківського ВП ГУНП в Харківській області ОСОБА_6, власника земельної ділянки ОСОБА_4, котрі підтвердили встановлені перевіркою порушення.

4.9. Судом апеляційної інстанції під час вирішення справи було взято до уваги, письмові пояснення ОСОБА_1, який зазначав, що саме він здійснював будівельні роботи на Об'єкті за адресою: АДРЕСА_1, проте, на земельній ділянці по АДРЕСА_2.

4.10. Крім того, судом апеляційної інстанції досліджено докази: рішення Любівської сільської ради від 03.06.2015 "Про надання дозволу гр. ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2"; видаткові накладні та товарні чеки на будівельні матеріали на ім'я ОСОБА_1; лист, що був направлений Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельно-технічна інвентаризація" для Департаменту ДАБІ в Харківській області з повідомленням про виготовлення на замовлення ОСОБА_1 технічного паспорту на нежитлову будівлю (склад), яка розташована в селі Любівка Краснокутського району (що був отриманий відповідачем 20.07.2016); рішення Краснокутського районного суду Харківської області від 28.11.2016 у справі №627/964/16-ц, що підтверджують факт здійснення будівельних робіт на Об'єкті саме ОСОБА_1.

5. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, зазначив, що на основі досліджених ним доказів, вбачається, що будівництво на Об'єкті велося саме ПСП "Барвінок", тому суд дійшов висновку, що позивача обґрунтовано визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 4 частини 2 статті 2 Закону №208/94-ВР та притягнуто до відповідальності. Натомість, суд апеляційної інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, зазначив, що на основі досліджених ним доказів, вбачається, що будівництво на Об'єкті велося не ПСП "Барвінок", а ОСОБА_1, тому суд дійшов висновку, що оспорювана постанова є неправомірною.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Відповідач - Департамент ДАБІ в Харківській області, подав касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2017, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати і залишити постанову Харківського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 в силі.

6.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, що призвело до незаконного скасування законного судового рішення, прийнятого судом першої інстанції.

Зокрема, скаржник наголошує, що третя особа ОСОБА_1 не надав судам попередніх інстанцій належних доказів на підтвердження здійснення саме ним будівельних робіт на Об'єкті, а надані ним докази, які були взяті до уваги судом апеляційної інстанції, не можуть підтвердити дану обставину, оскільки земельна ділянка, на якій як стверджує третя особа він здійснював будівництво і земельна ділянка, про яку зазначено в акті перевірки, є різними.

7. Позивач - ПСП "Барвінок", подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

7.1. На обґрунтування заперечень зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, тому вважає доводи касаційної скарги безпідставними та необґрунтованими. Позивач стверджує, що з наявних у матеріалах доказів вбачається, що будівельній роботи на Об'єкті здійснювались ОСОБА_1.

Крім того, вважає, що скаржником пропущений строк для звернення до суду з касаційною скаргою.

8. Третя особа - ОСОБА_1, подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

8.1. Зазначає, що факт здійснення ним будівництва на Об'єкті встановлений рішенням Краснокутського районного суду Харківської області від 28.11.2016 у справі №627/964/16-ц, яке набрало законної сили. Крім того між ним та ОСОБА_4 існував спір, що розглядався судами, щодо права власності на спірну будівлю (справа №627/529/17).

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

9. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1, 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції до 08.02.2020, надалі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

10. Згідно з ~law19~ (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності.

11. ~law20~ передбачено, що право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I-III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

12. Частиною 8 цієї статті встановлено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про початок виконання будівельних робіт, та виконання будівельних робіт без зареєстрованої декларації.

13. При цьому, ~law21~ визначено, що замовником є фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

14. За змістом, пункту 4 частини 2 статті 2 Закону №208/94-ВР (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення - виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання таких робіт, а також наведення недостовірних даних у зазначеній декларації.

15. Системний аналіз наведених норм дає колегії суддів підстави для висновку, що спеціальним суб'єктом правопорушень у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за які передбачено частиною 2 статті 2 Закону №208/94-ВР виступають суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно.

16. Відповідно до усталеної правової позиції, що висловлювалась Верховним Судом у постановах від 12.09.2018 у справі №804/2419/16, від 23.11.2018 у справі №804/1844/16, можливість притягнення до відповідальності за порушення у сфері містобудування встановлена виключно для суб'єктів містобудування, у тому числі, замовників будівництва.

17. Відтак, ключове значення для правильного вирішення даної адміністративної справи мало з'ясування судами попередніх інстанцій тієї обставини, чи виступав позивач - ПСП "Барвінок", замовником будівництва у розумінні ~law22~ та чи міг він бути суб'єктом відповідальності за Законом №208/94-ВР.

18. Суд першої інстанції, на основі досліджених доказів встановив, вважав доведеною ту обставину, що будівельні роботи на Об'єкті здійснювались саме ПСП "Барвінок", оскільки на її користь свідчили як матеріали перевірки, так показання свідків, допитаних під час розгляду справи.

19. При цьому, суд першої інстанції відхилив докази на підтвердження того, що виконання будівельних робіт могло здійснюватись третьою особою - ОСОБА_1, оскільки на думку суду, таке твердження не було обґрунтоване та викликало сумнів, адже останній є зацікавленою особою щодо уникнення відповідальності ПСП "Барвінок", директором якого є його батько.

20. Суд апеляційної інстанції, на основі досліджених доказів встановив, що саме ОСОБА_1 здійснював будівельні роботи на Об'єкті, проте, такі роботи здійснювались ним на земельній ділянці по АДРЕСА_2.

21. При цьому, суд апеляційної інстанції взяв до уваги докази, які відхилялись судом першої інстанції, зокрема, докази надання третій особі ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_2 та розроблення ним технічного паспорту на нежитлову будівлю за цією адресою і видаткові накладні та товарні чеки на будівельні матеріали, з яких ніби-то побудована будівля.

22. Частиною 1 статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного судового рішення, надалі - КАС України) передбачено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

23. Слід наголосити, що як встановлено судами попередніх інстанцій, перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час здійснення ПСП "Барвінок" будівельних робіт стосувалась Об'єкту будівництва - складу для зберігання сільськогосподарських культур, розташованого за адресою АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером undefined, право власності на яку належить гр. ОСОБА_4.

24. Абзацом 5 ~law23~ визначено, що об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.

25. Частиною 1 статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і надалі в редакції, чинній на час ухвалення оскаржуваного рішення, надалі - КАС України) передбачено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмету доказування.

26. Колегія суддів зазначає, що посилаючись на вказані вище докази, суд апеляційної інстанції залишив без обґрунтування те, що вони підтверджували здійснення третьою особою будівництва, але за іншою адресою та на іншій земельній ділянці, ніж та, на якій розташований Об'єкт будівництва згідно з актом перевірки.

27. Що стосується посилання суду апеляційної інстанції на рішення Краснокутського районного суду Харківської області від 28.11.2016 у справі №627/964/16-ц, то варто звернути увагу, що цим рішенням було відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Любівської сільської ради про визнання права власності на об'єкти самочинного будівництва, а саме на нежитлову будівлю складу загальною площею 1361,5 кв. м. та будівлю зерноочисного комплексу загальною площею 57,9 кв. м.

28. Поряд з цим, з рішення суду не вбачається, що воно стосувалось будівництва безпосередньо тієї нежитлової споруди - складу для зберігання сільськогосподарських культур, розташованого за адресою АДРЕСА_1, яка визначена як Об'єкт будівництва в акті перевірки.

29. Відповідно до статті 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

30. Як передбачено частинами 1, 4, 5 статті 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

31. Згідно з частиною 1 статті 138 КАС України предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

32. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об'єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з'ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.

33. Таким чином, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мали безпосереднє значення для правильного вирішення справи, зокрема, з приводу того, чи виконувались третьою особою будівельні роботи щодо будівництва саме Об'єкту, визначеного в акті перевірки. Зважаючи на вимоги частин 1, 2 статті 341 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції позбавлений можливості самостійно встановлювати фактичні обставини справи та/або додатково перевіряти наявні у матеріалах справи докази.

34. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до
08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

35. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

36. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, судові рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. Також, у зв'язку з цим, судом касаційної інстанції не надається оцінка решті доводів, наведених у касаційній скарзі та у запереченнях на неї.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від
15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції в Харківській області задовольнити частково.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 09.11.2016 та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 19.01.2017 у справі №820/4168/16 - скасувати і направити справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

СуддіВ. М. Шарапа Л. В. Тацій С. М. Чиркін