Історія справи

Ухвала КАС ВП від 17.10.2018 року у справі №826/4662/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 грудня 2019 року

Київ

справа №826/4662/18

адміністративне провадження №К/9901/63950/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Калашнікової О. В.,

суддів - Білак М. В., Губської О. А.,

розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4662/18

за позовом Державної екологічної інспекції України до Національного агентства України з питань державної служби, Голови Національного агентства України з питань державної служби Ващенка Костянтина Олександровича про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Національного агентства України з питань державної служби на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Бужак Н. П., суддів: Костюк Л. О., Шелест С. Б. )

І РУХ СПРАВИ

1. Державна екологічна інспекція України звернулась до суду з адміністративним позовом до Національного агентства з питань державної служби України, Голови Національного агентства з питань державної служби України Ващенка Костянтина Олександровича, у якому просила:

- визнати протиправною та скасувати вимогу Національного агентства з питань державної служби України (реєстраційний номер 51 від 16.02.2018 року) про скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630;

- встановити відсутність компетенції Національного агентства з питань державної служби України та Ващенка К. О. - Голови аціонального агентства з питань державної служби України щодо розгляду скарги ОСОБА_1 та прийняття вимоги (реєстраційний номер 51 від 16.02.2018 року) про скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630, за результатами розгляду скарги громадянина ОСОБА_1, який не має статусу державного службовця;

- визнати дії Національного агентства з питань державної служби України та Ващенка К. О. - Голови Національного агентства з питань державної служби України щодо розгляду скарги ОСОБА_1 та прийняття вимоги (реєстраційний номер 51 від
16.02.2018 року) про скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630, за результатами розгляду скарги громадянина ОСОБА_1, який не має статусу державного службовця - протиправними.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

3. Поставною Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року та прийнято нове, яким адміністративний позов Державної екологічної інспекції України задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Національного агентства з питань державної служби України (реєстраційний номер 51 від 16.02.2018 року) про скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

4. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції Національне агентство України з питань державної служби звернулося із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просило його скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

5. Ухвалою Верховного Суду від 08 листопада 2018 року відкрито провадження за касаційною скаргою Національного агентства України з питань державної служби на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року у справі за позовом Державної екологічної інспекції України до Національного агентства України з питань державної служби, Голови Національного агентства України з питань державної служби Ващенка Костянтина Олександровича про визнання протиправним та скасування рішення.

6. У зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоус О. В. відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №826/4662/18 (провадження К/9901/63950/18).

7. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 05 червня 2019 року касаційну скаргу у справі №826/4662/18 (провадження К/9901/63950/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О. В. (головуючий суддя), судді:

Білак М. В., Губська О. А.

8. Верховний Суд ухвалою від 12 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини 1 статті 340 КАС України прийняв до провадження вищевказану касаційну скаргу.

9. Державна екологічна інспекція України подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просила залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

II ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10.21.12.2017 року до Національного агентства з питань державної служби України надійшла скарга ОСОБА_1, у якій останній просив, зокрема: перевірити законність наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 "Про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630" та законність дій посадових осіб Держекоінспекції; надати припис керівництву Держекоінспекції щодо скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 та оголошення нового конкурсу.

11. За результатами розгляду скарги ОСОБА_1 відповідачем було прийнято вимогу від 16.02.2018 року № 51, якою зобов'язано Держекоінспекцію скасувати наказ від
19.09.2017 року № 644 "Про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630".

12. Позивач, вважаючи, що у відповідача відсутні повноваження щодо розгляду скарг осіб, які не є державними службовцями, та прийняття відповідних рішень за результатами розгляду таких скарг, звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суд першої інстанції, розглядаючи справу по суті, прийшов до висновку, що у Держекоінспекції були відсутні законодавчо закріплені підстави для прийняття наказу від 19.09.2017 № 644, наслідком якого стало обмеження реалізації громадянами права на державну службу. Оскільки до повноважень НАДС віднесено здійснення контролю за додержанням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу, суд дійшов висновку, що розгляд скарги ОСОБА_1 здійснено відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а тому підстави для задоволення позову відсутні.

14. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції дійшов висновку, що наказом №630 від 06.09.2017 року оголошено проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державної служби категорії "В" апарату Державної екологічної інспекції України з 03.10.2017 року по 04.10.2017 року. На час звернення гр. ОСОБА_1 до Національного агентства України з питань державної служби 21.12.2017 року зазначений наказ вичерпав свою дію. Направляючи вимогу від 16.02.2018 року, відповідач не врахував тієї обставини, що з 26.09.2017 року на спірну посаду прийнято іншу особу, а також, що наказ від 06.09.2017 року стосується інших вакантних посад і після його скасування був призначений новий конкурс та на посади прийнято осіб, які пройшли такий конкурс.

15. Крім того, апеляційний суд вказав, що в ході розгляду справи представники відповідача не змогли пояснити, яким чином у разі задоволення вимоги та скасування наказу №644 буде поновлено права та інтереси гр. ОСОБА_1.

16. Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною та скасування вимоги Національного агентства з питань державної служби України (реєстраційний номер 51 від 16.02.2018 року) про скасування наказу Держекоінспекції від 19.09.2017 року № 644 про скасування наказу Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. У касаційній скарзі касатор вказав, що до виключної компетенції НАДС відносяться повноваження щодо здійснення контролю за додержанням визначених Законом умов реалізації громадянами права на державну службу. З огляду на зазначене, розгляд скарг громадян (третіх осіб), зокрема щодо прийняття на державну службу, є виключною компетенцією НАДС.

18. Під час розгляду скарги гр. ОСОБА_1 касатором встановлено, що наказом Держекоінспекції від 19 вересня 2017 року № 644 скасовано наказ Держекоінспекції від 06 вересня 2017 року № 630 "Про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад". При цьому, наказ Держекоінспекції від 19 вересня 2017 року № 644 не містить жодної правової норми, на підставі якої останній був прийнятий. При цьому, ні Законом, ні Порядком проведення конкурсу на зайняття посад державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року № 246, не передбачено право державного органу, в якому оголошено конкурс, скасовувати наказ про оголошення такого конкурсу, як і не передбачено підстав для скасування такого наказу.

19. Касатор наголошує, що в ситуації, яка склалась, метою НАДС є визнання обов'язковості виконання чітких вимог (правових норм), що містяться в чинному законодавстві, зокрема, в Законі України "Про державну службу". До повноважень НАДС віднесено здійснення контролю за додержанням визначених Законом умов реалізації громадянами права на державну службу, а тому розгляд скарги ОСОБА_1 здійснено касатором на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, винесено обґрунтовану вимогу від 16 лютого 2018 року № 51 на адресу Держекоінспекції, а тому підстави для її скасування - відсутні.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

21. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

22. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до пункту 1 Положення про Національне агентство України з питань державної служби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від
01.10.2014 №500 (далі - Положення № 500), Національне агентство України з питань державної служби (НАДС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).

24. Пунктом 3 Положення № 500 передбачено, що основними завданнями НАДС є: 1) забезпечення формування і реалізація державної політики у сфері державної служби та з питань управління персоналом у державних органах; 2) участь у формуванні державної політики у сфері служби в органах місцевого самоврядування; 3) здійснення функціонального управління державною службою.

25. Порядок проведення НАДС України та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби, затверджений наказом НАДС України від 26 вересня 2016 року №193, (далі Порядок №193), визначає завдання і порядок проведення НАДС України та її територіальними органами планових та позапланових перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п. 14 ч 3 ст. 13 Закону України "Про державну службу" Національним агентством з питань державної служби України проведено перевірку звернення гр. ОСОБА_1 щодо участі у конкурсі на заняття вакантної посади головного спеціаліста сектору державного екологічного нагляду (контролю) на митній території - державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України.

27. Пунктом 14 ч.3 ст. 13 Закону України "Про державну службу" передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби направляє державним органам та їх посадовим особам вимоги про скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу.

28. Згідно з пп. 12,21,22,23,24,25 п.4 Положення №500 НАДС відповідно до покладених на нього завдань проводить перевірку поданих державними органами наказів (розпоряджень) про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади та його умови на відповідність вимогам законодавства з питань державної служби та в разі відсутності зауважень узагальнює і розміщує подану інформацію на своєму офіційному веб-сайті; здійснює контроль за додержанням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу; 22) проводить в межах повноважень, визначених законом, в установленому порядку перевірки стану дотримання в державних органах вимог Закону України "Про державну службу"; проводить в установленому порядку службові розслідування з питань дотримання державними службовцями вимог Закону України "Про державну службу"; розглядає в установленому порядку скарги державних службовців категорій "Б " і "В" щодо прийняття, проходження та припинення державної служби відповідно до Закону України "Про державну службу"; направляє в установленому порядку державним органам та їх посадовим особам вимоги щодо скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу; щодо усунення порушень прав державного службовця або перешкод у реалізації таких прав.

29. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що Законом України "Про державну службу" та Порядком №500 закріплено повноваження НАДС за зверненнями осіб проводити перевірку обставин, викладених в таких зверненнях, та направляти вимогу до державного органу з питань державної служби, які суперечать вимогам чинного законодавства в частині реалізації громадянами права на державну службу.

30. Відповідно, направляючи оскаржувану вимогу до Державної екологічної інспекції України від 16.02.2018 року, Національне агентство України з питань державної служби діяло у межах наданих йому повноважень, у спосіб, визначений законом, та з дотриманням вимог чинного законодавства України.

31. Стосовно правомірності та доцільності такої вимоги колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне звернути увагу на наступне.

32. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 06.09.2017 року Держекоінспекцією прийнято наказ № 630 "Про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад", відповідно до якого оголошено конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії "В" апарату Держекоінспекції: головний спеціаліст Відділу управління персоналом, за умовами згідно з додатком 1; головний спеціаліст Відділу правового забезпечення, за умовами згідно з додатком 2; головний спеціаліст сектору державного екологічного нагляду (контролю) на митній території Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) - державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища, за умовами згідно з додатком 3; головний спеціаліст відділу організаційно-аналітичної діяльності Управління організаційної діяльності - державний інспектор України з охорони навколишнього природного середовища, за умовами згідно з додатком 4.

33. Вищевказаний наказ разом з додатками був оприлюднений на офіційному веб-сайті Держекоінспекції та надісланий до Національного агентства з питань державної служби України.

34. Строк подання документів особами, які бажають взяти участь у конкурсі був встановлений до 18:00 годин 21.09.2017 року.

35.19.09.2017 року ОСОБА_1 прибув до Держекоінспекції з метою подачі документів для участі в конкурсі на заміщення вакантної посади головного спеціаліста сектору державного екологічного нагляду (контролю) на митній території Департаменту державного екологічного нагляду (контролю) - державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища.

36. Проте, представником відділу управління персоналом йому було відмовлено у прийнятті документів та повідомлено про скасування конкурсу, оскільки 19.09.2017 року Держекоінспекцією прийнято наказ № 644, яким скасовано наказ Держекоінспекції від 06.09.2017 року № 630 "Про оголошення конкурсу на зайняття вакантних посад".

37. Таку відмову ОСОБА_1 у встановленому законом порядку до суду не оскаржив, звернувшись 21.12.2017 року із скаргою на перешкоджання у реалізації прав до Національного агенсттва України з питань державної служби в якій просив перевірити законність наказу від 19.09.2017 року №644, надати припис керівництву Держекоінспекції України щодо скасування наказу №644 від 19.09.2017 року.

38. Приймаючи вимогу від 16 лютого 2018 року про скасування наказу Держінспекції від 19 вересня 2017 року №644 "Про скасування наказу Держекоінспекції від 06 вересня 2017 року №630" відповідач керувався чинним законодавством України, зокрема законом України "Про державну службу".

39. Крім того, підставою для прийняття такої вимоги стала та обставина, що в порушення вимог чинного законодавства України позивач скасував рішення про оголошення конкурсу, тоді як чинним законодавством про державну службу взагалі не передбачено можливості, порядку та підстав скасування наказів про оголошення конкурсу.

40. Відповідно до частин 1 та 2 ст. 23 Закону України "Про державну службу" інформація про вакантну посаду державної служби оприлюднюється на офіційних веб-сайтах державного органу, в якому проводиться конкурс, та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, відповідно до частин 1 та 2 ст. 23 Закону України "Про державну службу" і Порядку проведення конкурсу. Рішення про оголошення конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби категорії "А" приймає суб'єкт призначення, на вакантні посади державної служби категорій "Б " і "В" - керівник державної служби відповідно до частин 1 та 2 ст. 23 Закону України "Про державну службу".

41. частин 1 та 2 ст. 23 Закону України "Про державну службу" передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює перевірку наказу (розпорядження) про оголошення конкурсу та його умови на відповідність вимогам законодавства з питань державної служби і, в разі відсутності зауважень, узагальнює подану інформацію та, не пізніше наступного робочого дня з дня їх надходження, розміщує її на своєму офіційному веб-сайті.

42. Суд апеляційної інстанції, розглядаючи справу, дійшов висновку, що на час звернення гр. ОСОБА_1 до Національного агенства України з питань державної служби 21.12.2017 року наказ №630 від 06.09.2017 року, яким оголошено проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державної служби категорії "В" апарату Державної екологічної інспекції України з 03.10.2017 року по 04.10.2017 року, вичерпав свою дію. При цьому, на посаду головного спеціаліста сектору державного екологічного нагляду (контролю) було прийнято іншу особу, а саме - ОСОБА_2 з 26.09.2017 року. Прийняття на роботу було шляхом переведення, а тому в такому випадку конкурс не проводиться. У подальшому конкурс на інші посади було призначено і проведено.

43. Зазначені обставини, на думку суду апеляційної інстанції свідчать, що спірна вимога НАДС від 16.02.2018 року винесена безпідставно, оскільки на момент її прийняття відповідач як суб'єкт владних повноважень не врахував, що станом на час видання вимоги наказ №630 від 06.09.2017 року вичерпав свою дію, не взяв до уваги, що у разі скасування наказу №644 від 19.09.2017 року, будуть порушені права та інтереси інших осіб, зокрема осіб, які пройшли конкурс на інші, зазначені у наказі №630, посади.

44. Разом з тим, колегія суддів вважає такі доводи необґрунтованими, оскільки юридичні наслідки, що виникли в результаті незаконного рішення суб'єкта владних повноважень, не можуть бути підставою для визнання такого рішення правомірним.

45. Посилання на порушення прав інших осіб, які набули ці права (зокрема, права на зайняття посади державної служби) в результаті неправомірних рішень, дій, чи бездіяльності державного органу (позивача), в даному випадку не є тими обставинами, що вказують на можливість скасування законної та обґрунтованої вимоги Національного агентства з питань державної служби України № 51 від
16.02.2018 року про усунення порушень законодавства про державну службу.

46. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що оскільки у Держекоінспекції були відсутні законодавчо закріплені підстави для прийняття наказу від 19.09.2017 № 644, а його наслідком стало обмеження реалізації громадянами права на державну службу, розгляд скарги ОСОБА_1 здійснено відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, а оскаржувана вимога від 16.02.2018 № 51 є законною, обґрунтованою, підстави для її скасування - відсутні.

47. Частиною 1 статті 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

48. З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року, яке було помилково скасоване апеляційним судом.

49. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

50. Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Національного агентства України з питань державної служби - задовольнити.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 18 вересня 2018 року по справі № 826/4662/18 - скасувати.

3. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2018 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.........................................

О. В. Калашнікова

М. В. Білак

О. А. Губська

Судді Верховного Суду