ПОСТАНОВА

Іменем України

05 вересня 2019 року

Київ

справа №0870/7854/12 (СН/808/48/15)

адміністративне провадження №К/9901/36919/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я. О., судді Желєзного І. В., судді Коваленко Н. В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області про скасування постанови за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Ясенової Т. І., Головко О. В., Суховарова А. В. від 26 липня 2016 року,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2012 року ФОП ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області (далі - відповідач), в якому просив визнати незаконною та скасувати постанову відповідача № 79 від 02 серпня 2012 року про накладення штрафу в сумі 11020,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог посилається на те, що 02 серпня 2012 року відповідачем винесено постанову про накладення штрафу у розмірі 11020 грн за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 79 за недопущення посадових осіб на об'єкт будівництва "Двоповерхову будівлю по АДРЕСА_1. Вважає прийняту постанову неправомірною, оскільки його діяльність не пов'язана з містобудуванням, будівництвом або будівельними матеріалами, а також те, що зазначена будівля не належить йому на праві власності, а отже, на думку позивача, він не є суб'єктом містобудівної діяльності в силу вимог Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із правомірності накладення на позивача штрафних санкцій за недопущення посадових осіб суб'єкта владних повноважень до проведення перевірки, оскільки відповідно до чинного законодавства ІДАБК перевіряють не господарську діяльність суб'єктів господарювання, а об'єкти будівництва на предмет відповідності їх затвердженим проектним рішенням, будівельним нормам і правилам з метою забезпечення стійкості, надійності та готовності об'єкта до експлуатації.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року апеляційну скаргу ФОП ОСОБА_1 задоволено, постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення адміністративного позову.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що житловий будинок, який був об'єктом перевірки, належить на праві приватної власності не позивачу, а іншій особі, що підтверджується договором купівлі-продажу, свідоцтвом про право власності та технічним паспортом, відтак, оскільки державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва, то у позивача були відсутні повноваження допускати представників відповідача до перевірки.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення апеляційного суду та залишити у силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 25 січня 2016 року.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 19 січня 2017 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 січня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 0870/7854/12, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я. О.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1) зареєстрований, як фізична особа-підприємець 26 травня 2008 року, що підтверджується Свідоцтвом про державну реєстрацію фізичної особи-підприємця серії НОМЕР_2 та копією витягу з Єдиного державного реєстру юридичний осіб та фізичних осіб-підприємців.

Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичний осіб та фізичних осіб-підприємців та копії свідоцтва платника єдиного податку видами діяльності позивача є: технічне обслуговування та ремонт автомобілів; роздрібна торгівля деталями та приладдям; посередництво в торгівлі автомобільними деталями та приладдям; оптова торгівля автомобільними деталями та приладдям.

Посадовою особою Інспекції, згідно листа районної адміністрації Запорізької міської ради по Заводському району від 23 травня 2012 року № 01-36/941 (щодо звернення громадян ОСОБА_2 та ОСОБА_3), 16 червня 2012 року виписано направлення № 912-07 на здійснення позапланової перевірки та 26 червня 2012 року складено акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

За результатами позапланової перевірки посадовими особами Інспекції було складено припис № 74 від 26 червня 2012 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, у зв'язку з встановленням факту недопущення посадових осіб інспекції на об'єкт будівництва двоповерхову будівлю по АДРЕСА_1.

За наслідками встановлення факту недопущення посадових осіб інспекції на об'єкт будівництва складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 26 липня 2012 року, в якому позивачем було зазначено зобов'язання надати доступ.

02 серпня 2012 року винесена постанова № 79 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 11020 грн, з якою ФОП ОСОБА_1 був ознайомлений, про що свідчить його особистий підпис.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судом апеляційної інстанції не надано належної правової оцінки тому, що місце здійснення господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 зареєстровано за адресою: АДРЕСА_1, відтак, недопущення посадових осіб відповідача до проведення перевірки на вказаному об'єкті є порушенням у сфері містобудівної діяльності, відповідальність за яке передбачена пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Від інших учасників справи заперечення або відзиву на касаційну скаргу ДАБІ України не надходило, що відповідно до частини 4 статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини 3 статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини 4 статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин 1 , 2 та 3 статті 159 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин 1 , 2 та 3 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятні з огляду на наступне.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини 3 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з положеннями статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 9 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Згідно з положеннями пунктів 12,13 Порядку № 553 посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю зобов'язані, зокрема, ознайомлювати суб'єкта містобудування чи уповноважену ним особу з результатами державного архітектурно-будівельного контролю у строки, передбачені законодавством.

Суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Згідно з положеннями підпункту 3 пункту 11 Порядку № 553, посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Відповідно до пункту 17 Порядку № 553, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

На підставі системного аналізу наведених правових норм колегія суддів дійшла до висновку, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється щодо суб'єктів містобудування, якими, зокрема, є замовники. Після проведення перевірки контролюючий орган, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складає протокол разом з приписом. Один примірник припису надає суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль. Виконання цього припису покладається на суб'єкта містобудування.

Аналогічна правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 13 лютого 2018 року по справі № 464/2858/17.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлена Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Згідно з положеннями пункту 2 частини 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення як, зокрема, недопущення посадових осіб Державної архітектурно-будівельної інспекції України та її територіальних органів на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.

Отже, зазначена норма закону передбачає відповідальність за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності суб'єктів містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або тими, хто виконує функції замовника і підрядника одночасно.

Аналогічна позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 березня 2018 року у справі № 818/1203/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що обов'язок допускати посадових осіб ДАБІ України для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю покладається саме на суб'єктів містобудівної діяльності.

Відповідно до частини 2 статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Пунктом 4 частини 1 статті 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено поняття замовника, як фізичної або юридичної особи, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.

Таким чином, зі змісту наведених норм законодавства вбачається, що відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності несуть особи, які є суб'єктами містобудування та здійснюють господарську діяльність, пов'язану з містобудуванням, будівництвом.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 квітня 2018 року у справі № 820/2169/17, від 18 квітня 2018 року у справі № 804/1845/16.

Судами попередніх інстанцій зі змісту витягу з Єдиного державного реєстру юридичний осіб та фізичних осіб-підприємців та копії свідоцтва платника єдиного податку встановлено, що видами господарської діяльності ФОП ОСОБА_1 є: технічне обслуговування та ремонт автомобілів; роздрібна торгівля деталями та приладдям; посередництво в торгівлі автомобільними деталями та приладдям; оптова торгівля автомобільними деталями та приладдям.

На ці підставі суд апеляційної інстанції дійшов до обґрунтованого висновку про те, що підприємницька діяльність позивача не пов'язана з діяльність у сфері містобудування, відповідно, він не є суб'єктом містобудування у розумінні вищенаведених норм законодавства.

При цьому факт реєстрації місця провадження господарської діяльності позивача, як фізичної особи-підприємця, за адресою проживання, не свідчить про здійснення ним господарської діяльності у сфері містобудування та не надає йому статусу суб'єкта містобудування, враховуючи також те, що житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1, який був об'єктом перевірки, належить на праві приватної власності не позивачу, а іншій особі - ОСОБА_4, що підтверджується договором купівлі-продажу, свідоцтвом про право власності та технічним паспортом.

Пунктом 9 Порядку № 553 встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб'єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об'єкт будівництва.

Наведена норма кореспондує з пунктом 13 Порядку № 553, відповідно до якого суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб інспекції дотримання вимог законодавства; перевіряти наявність у посадових осіб інспекції службових посвідчень; бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним інспекцією; подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту перевірки, складеного інспекцією за результатами перевірки.

Враховуючи наведені норми, встановлений пунктом 14 Порядку № 553 обов'язок допуску посадових осіб інспекції до проведення перевірки, покладено на власника об'єкта перевірки, з обов'язковим дотриманням його прав передбачених пунктами 9 та 13 Порядку.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, позивач не є власником житлового будинку, який був об'єктом перевірки.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що ФОП ОСОБА_1 не може бути притягнутий до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки не є суб'єктом містобудівної діяльності, відтак, позовні вимоги про скасуванням оскаржуваної постанови підлягають задоволенню.

Оскільки судом касаційної інстанції не встановлено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні рішення судом інстанції, то відповідно до частини 1 статті 350 КАС України касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 3,341,345,349,350,355,356,359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2016 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я. О. Берназюк

Судді: І. В. Желєзний

Н. В. Коваленко