Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

08 травня 2018 року

Київ

справа №813/1946/16

адміністративне провадження №К/9901/23187/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Гімона М.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №813/1946/16

за позовом Керівника Львівської місцевої прокуратури №1 до Львівської міської ради, треті особи - Львівське комунальне підприємство «Зелений Львів», Товариство з обмеженою відповідальністю «С.О.Груп», про визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради, провадження у якій відкрито

за заявою Генеральної прокуратури України про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України, постановлену 26 жовтня 2016 року суддею Кравцовим О.В., -

ВСТАНОВИВ :

Керівник Львівської місцевої прокуратури №1 звернувся до суду з позовом до Львівської міської ради, з участю третіх осіб - Львівського комунального підприємства «Зелений Львів», Товариства з обмеженою відповідальністю «С.О.Груп», в якому просив визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 17 березня 2016 року №340 «Про надання ТОВ «С.О.Груп» дозволу на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки на вул. Уласа Самчука, 8, на яку буде поширюватися право сервітуту у межах пам'ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення «Стрийський парк».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року, закрито провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017).

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2016 року відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою прокуратури Львівської області на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року на підставі пункту 5 частини 5 статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України.

У січні 2017 заступник Генерального прокурора України (в порядку глави 3 розділу ІУ Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15.12.2017) подав до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2016 року, в якій скаржник ставить питання про скасування вказаної ухвали Вищого адміністративного суду України, а також рішень судів першої та апеляційної інстанцій та направлення справи до суду першої інстанції для розгляду.

Ухвалою Верховного Суду України від 30 січня 2017 року відкрито провадження у справі.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в чинній редакції) матеріали заяви передано до Верховного Суду.

На обґрунтування заяви додано копії рішень Вищого адміністративного суду України від 24 лютого 2016 року (№№К/800/19805/14, К/800/45595/15), 17 березня, 2 червня, 28 вересня, 25 жовтня 2016 року (№№К/800/35529/13, К/800/47669/14, К/800/15401/15, К/800/5314/16), які, на думку ГПУ, підтверджують неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права при оскарженні судового рішення, яке прийнято з порушенням правил встановленої законом юрисдикції адміністративних судів, а саме: статей 2, 17, пункту 1 частини першої статті 157 КАС України.

В аспекті заявлених вимог суд дійшов висновку про існування неоднакового застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах, і в контексті фактичних обставин, на підставі яких було ухвалено оскаржене рішення суду касаційної інстанції, дійшов висновку про таке.

При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.

Для визначення юридичної і фактичної (дійсної) природи правовідносин потрібно з'ясовувати, щодо яких речей, цінностей, активів тощо і між якими суб'єктами (особами) вони виникли, який соціальний і організаційно-правовий статус цих осіб, якими нормативними засобами регулюються ці відносини, в якій формі минають (здійснюються в часі), який механізм їх забезпечення і виконання, вид та міра відповідальності за невиконання зобов'язань, що випливають із цих взаємин.

Як видно з матеріалів справи, ухвалою Львівської міської ради від 17 березня 2016 року №340 ТОВ "С.О.Груп" надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки на вул. Уласа Самчука, 8, на яку буде поширюватися право сервітуту у межах пам'ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення Стрийський парк.

Закривши провадження у справі, суди виходили із того, що спір у цій справі не є публічно-правовим, а тому не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, яка діяла на час розгляду справи в судах) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною другою статті 4 зазначеного Кодексу юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.

Так, пунктом 1 частини першої статті 3 цього ж Кодексу передбачено, що справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

У пункті 7 частини 1 статті 3 Кодексу визначено, що суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Згідно з частиною 2 статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів; спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України; спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

З огляду на наведене, адміністративним є спір про оскарження дій та рішень особи, які вона вчиняє в якості суб'єкта владних повноважень на виконання владних управлінських функцій.

Положеннями статей 10, 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами; сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Частиною першою статті 122 ЗК (далі - ЗК) передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

За правилами частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок комунальної власності у користування здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених законом, або на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки. При цьому розроблення такої документації здійснюється на підставі дозволу, наданого органом місцевого самоврядування, відповідно до повноважень, передбачених статтею 122 цього Кодексу.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки (частина друга статті 123 ЗК).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина третя статті 123 ЗК).

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 цього Кодексу.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина чотирнадцята статті 123 ЗК).

Так, ТОВ "С.О.Груп" просило надати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки на вул. Уласа Самчука, 8, на яку буде поширюватися право сервітуту у межах пам'ятки садово-паркового мистецтва загальнодержавного значення «Стрийський парк» для обслуговування будівлі відпочинкового комплексу «Парк-Блюз».

Таким чином, якщо сервітут стосується частини земельної ділянки, то необхідним є складання відповідної технічної документації із землеустрою (ст. 56 Закону України «Про землеустрій»).

Отже, вказаними нормами встановлені підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у користування та органи, уповноважені розглядати ці питання. Вони передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких визначені в статті 123 ЗК органи приймають одне з відповідних рішень. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою не означає позитивного рішення про надання її у користування, а також щодо встановлення її меж.

Таким чином, висновок судів у справі, що розглядається, про те, що відповідач при винесенні спірної ухвали про надання дозволу на розробку проекту із землеустрою не здійснював владні управлінські функції, ґрунтується на неправильному застосуванні норм процесуального права, оскільки в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

Слід зауважити на тому, що в Кодексі адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII) визначення поняття справа адміністративної юрисдикції та відповідної юрисдикції адміністративних судів законодавець в аспекті розглядуваної справи не змінив.

За таких обставин ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2016року, Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року відповідно до підпункту «а» пункту 1 частини другої статті 243 КАС підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись підпунктом 1 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15.12.2017), статтями 241, 242, 243 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017), суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Заяву Генеральної прокуратури України задовольнити.

Ухвали Вищого адміністративного суду України від 26 жовтня 2016року, Львівського окружного адміністративного суду від 15 червня 2016 року та Львівського апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Л.Л. Мороз

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон,

Судді Верховного Суду