Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.02.2019 року у справі №462/1002/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 лютого 2019 року

м. Київ

справа №462/1002/17

адміністративне провадження №К/9901/44992/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Анцупової Т.О., Стародуба О.П.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу №462/1002/17

за касаційною скаргою Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року (колегія у складі суддів: Рибачука А. І., Багрія В. М., Старунського Д. М.) у справі

за позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м.Львові,

треті особи: Міністерство культури України, Львівська обласна державна адміністрація, Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради, Управління охорони історичного середовища Львівської міської ради

про визнання незаконною бездіяльності та скасування декларації, -

І. РУХ СПРАВИ

1. Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до суду із позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м .Львові щодо невжиття заходів до скасування декларації про початок виконання будівельних робіт №ЛВ083162811548 від 07.10.2016 на об'єкт "Капітальний ремонт цегляної огорожі комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я.Раппопорта і вул. Клепарівської у м.Львові" та скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт №ЛВ083162811548 від 07.10.2016 на об'єкт "Капітальний ремонт цегляної огорожі комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я.Раппопорта і вул. Клепарівської у м.Львові".

2. Постановою Залізничного районного суду м. Львова від 12 червня 2017 року вказаний позов задоволено. Не погодившись із зазначеною постановою, інспекція ДАБК у місті Львові та Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради подали апеляційні скарги, в яких з посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права просили скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позову.

3. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року апеляційні скарги Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові та Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради були задоволені. Постанову Залізничного районного суду м. Львова від 12 червня 2017 року було скасовано та прийнято нову, якою відмовлено в задоволенні позову.

4. 09.10.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Позивача на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14.09.2017, в якій позивач просить зазначену постанову скасувати та залишити в силі постанову Залізничного районного суду м. Львова від 12.06.2017.

5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.10.2017 у зазначеній справі було відкрито провадження.

6. Позивачем було заявлено клопотання про розгляд справи за його участі. Відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи, тому сторони в судове засідання не викликалися.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 07 жовтня 2016 року інспекцією ДАБК у місті Львові зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЛВ083162811548 щодо капітального ремонту цегляної огорожі Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській у м. Львові, замовником яких виступив Департамент житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

8. 11 січня 2017 року Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу звернулося до Інспекції ДАБК у місті Львові з листом, в якому просило скасувати реєстрацію вказаної вище декларації, посилаючись на те, що цегляна огорожа Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській в м. Львові є складовою об'єкта культурної спадщини - Старого єврейського кладовища і реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт щодо її реконструкції була можлива лише за наявності відповідного дозволу Міністерства культури України на її проведення, яке такого дозволу не надавало.

9. Листом відповідача від 09 лютого 2017 року № 0006-768 позивачу було повідомлено про те, що ним проводилась перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо капітального ремонту цегляної огорожі Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській у м. Львові, за результатами якої порушень вимог містобудівного законодавства на вказаному об'єкті виявлено не було. Відтак у нього немає законних підстав для скасування декларації про початок виконання будівельних робіт від 07 жовтня 2016 року №ЛВ 083162811548.

10. Не погодившись із відмовою відповідача, позивач звернувся до суду з позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

11. В обґрунтування позовних вимог Позивач посилався на те, що відмова відповідача скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт щодо капітального ремонту цегляної огорожі Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській в м. Львові є протиправною, оскільки така огорожа є частиною об'єкта культурної спадщини - Старого єврейського кладовища, і окрім цього знаходиться в історичній частині середмістя Львова, яке входить до світової спадщини ЮНЕСКО, а відповідно реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт щодо її реконструкції була можливою лише за наявності відповідного дозволу Міністерства культури України на її проведення, якого в даному випадку надано не було.

12. Відповідач просив відмовити у задоволенні позовних вимог. Зазначив, що підстав для скасування оскаржуваної декларації у інспекції не було, так як така була в установленому порядку затверджена наказом в.о. начальника Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради, який станом на сьогодні є чинним та не скасованим. Крім того, згідно звіту від 29.04.2016 філії ДП "Укрдержбудекспертиза" у Львівській області проектна документація розроблена з дотриманням вимог до міцності, надійності та довговічності об'єкту будівництва, кошторисної вартості. Крім того зазначив, що стіна лікарні не є пам'яткою архітектури, а тому підстав віднесення вказаних робіт до 4 категорії складності не було.

13. Третя особа ОСОБА_4 позовні вимоги заперечила, просила відмовити в задоволенні позовних вимог. Додатково вказала, що підпірна стінка не є історичною пам'яткою чи об'єктом культурної спадщини, і перебувала в аварійному стані. Ремонт вказаного об'єкту не порушує прав та інтересів позивача. Тому відсутні підстави скасування декларації.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача скасувати реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт щодо капітального ремонту цегляної огорожі комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській в м. Львові від 07 жовтня 2016 року № ЛВ 083162811548 є протиправною, оскільки об'єкт реконструкції є складовою об'єкта культурної спадщини, пам'яткою історії та мистецтва, знаходиться в межах історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова, а відповідно реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт щодо її реконструкції можлива лише за наявності дозволу Міністерства культури України на проведення таких робіт, яке такого не надало, про що його було повідомлено листом позивача, однак ним не було вжито жодних заходів щодо скасування вказаної вище декларації.

15. Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком, оскільки чинним законодавством передбачені конкретні підстави, за наявності яких декларація про початок виконання будівельних робіт може бути скасована відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

16. Як видно з декларації про початок виконання будівельних робіт, об'єктом реконструкції є цегляна огорожа комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я. Рапопорта і вул. Клепарівській в м. Львові. Позивачем не надано доказів, що вказана огорожа є окремим об'єктом чи складовою об'єкта культурної спадщини національного значення, на виконання ремонтних робіт щодо якого необхідний дозвіл центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Відтак, інспекцією ДАБК у місті Львові зроблено вірний висновок про відсутність підстав для скасування вказаної вище декларації за результатами проведеної нею перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. У касаційній скарзі Позивач посилається на те, що:

А) судом апеляційної інстанції не було надано правової оцінки його доводам та не було повно й всебічно з'ясовано обставини, а саме - будівництво за робочим проектом №14-1803-16 від 29.07.2016 здійснюється на частині пам'ятки Старого Єврейського кладовища - об'єкта історико-культурної спадщини місцевого значення України з порушенням вимог чинного законодавства без погодження з відповідними державними органами. будівельні роботи згідно оскаржуваної декларації проводяться на території старого єврейського кладовища, яке є пам'яткою історії, яка в свою чергу розташована в межах історичного ареалу та зон регулювання забудови м. Львова. Тому будь-які будівельні роботи в межах цієї території повинні погоджуватись з Міністерством культури та туризму України.

Б) відповідно до Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ №466 від 13.04.2011 категорія складності вказаного об'єкта повинна бути віднесена до IV, натомість в оскаржуваній декларації цей об'єкт замовником віднесений до ІІІ категорії. У зв'язку із цим ствердили, що на час звернення позивача із скаргою та вимогою про скасування декларації, у відповідача були підстави для скасування такої, однак інспекція проявила бездіяльність та не вжила заходів до її скасування.

В) робочий проект складений формально, не містить усіх необхідних підписів, а тому не відповідає нормам чинного законодавства.

Г) суд апеляційної інстанції неналежним чином застосував Розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р "Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України", яким передбачено, зокрема недопущення проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, та на території закритих кладовищ.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Суд оцінив доводи касаційної скарги, мотиви судового рішення, яке оскаржується, та дійшов висновку, що всі наведені аргументи вже були оцінені судами попередніх інстанцій та їм було надано відповідну правову оцінку.

19. Згідно з частиною другою статті 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до видів об'єктів культурної спадщини відносяться, зокрема, історичні - будинки, споруди, їх комплекси (ансамблі), окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих та померлих (загиблих) військовослужбовців (у тому числі іноземців), які загинули у війнах, внаслідок депортації та політичних репресій на території України, місця бойових дій, місця загибелі бойових кораблів, морських та річкових суден, у тому числі із залишками бойової техніки, озброєння, амуніції тощо, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.

20. Відповідно до пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить: здійснення нагляду за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування й музеєфікації пам'яток та інших робіт на пам'ятках; погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини; надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

21. Згідно з частиною першою статті 13 Закону України «Про охорону культурної спадщини» об'єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам'ятки. Порядок визначення категорій пам'яток встановлюється Кабінетом Міністрів України. Згідно з частиною першою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам'яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам'яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.

22. Межі та режими використання зон охорони пам'яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Аналіз вказаних правових норм дає підстави для висновку, що об'єкт нерухомого майна набуває правового статусу пам'ятки тільки із занесенням його до Реєстру. Заборона здійснення відповідних перетворень і робіт у межах зон охорони пам'яток без дозволу органу охорони культурної спадщини не є абсолютною, а стосується лише здійснення таких робіт щодо пам'яток національного значення.

23. Разом з тим відповідно до частин першої - третьої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

24. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

25. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

26. Відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, органами державного архітектурно-будівельного контролю, іншими уповноваженими органами містобудування та архітектури, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування.

27. Відповідно до частини першої статті 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об'єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації.

28. Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі скасування містобудівних умов та обмежень реєстрація такої декларації, право на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, підлягають скасуванню відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Про скасування декларації чи права на початок виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю письмово повідомляє замовника протягом трьох робочих днів з дня скасування.

29. Відповідно до абзацу 7 пункту 22 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Порядок) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.

30. Відповідно до абзацу 9 пункту 22 Порядку орган державного архітектурно-будівельного контролю також скасовує реєстрацію декларації за рішенням суду про скасування реєстрації декларації, що набрало законної сили.

31. Відповідно до пункту 24 Порядку декларацію може бути скасовано органом державного архітектурно-будівельного контролю, який її зареєстрував у разі: 1) подання замовником заяви про скасування декларації; 2) отримання відомостей про припинення юридичної особи або підприємницької діяльності фізичною особою - підприємцем (замовником), смерті фізичної особи - замовника або визнання її безвісно відсутньою; 3) встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.

32. Отже, чинним законодавством передбачені конкретні підстави, за наявності яких декларація про початок виконання будівельних робіт може бути скасована відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю.

33. Звертаючись з відповідними вимогами до інспекції ДАБК у місті Львові та до суду, Позивач вказував на те, що об'єкт реконструкції є об'єктом культурної спадщини, а відповідно виконання на ньому будівельних робіт можливе лише за наявності відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, який у встановленому порядку отримано не було.

34. Як видно з наявної в матеріалах справи, декларації про початок виконання будівельних робіт об'єктом реконструкції є цегляна огорожа Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я.Рапопорта і вул. Клепарівській в м. Львові.

35. Відповідно до матеріалів справи, а саме: п. 12 Паспорту об'єкта культурної спадщини до переліку складових входить цвинтар, староцвинтарна синагога, будинок єврейського шпиталю, амбулаторія, будинок калік, будинок перестарілих, будинок єврейського поховального товариства, стайні, клініка матері і дитини, їдальня, пральня, морг - які сьогодні існують (т.1 а.с. 60); за п. 7 облікової картки об'єкта культурної спадщини до переліку складових входить цвинтар, староцвинтарна синагога, будинок єврейського шпиталю, амбулаторія, будинок калік, будинок перестарілих, будинок єврейського поховального товариства, стайні, клініка матері і дитини, їдальня, пральня, морг (т.1 а.с. 65).

36. Тобто, в переліку складових старого єврейського кладовища відсутня цегляна огорожа Комунальної 3-ої міської клінічної лікарні по вул. Я.Раппопорта і вул. Клепарівської у м.Львові.

37. Жодних додаткових доказів того, що вказана огорожа є окремим об'єктом чи складовою об'єкта культурної спадщини національного значення, на виконання ремонтних робіт щодо якого необхідний дозвіл центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, позивачем надано не було.

38. Суд апеляційної інстанції зазначив, що меж Старого єврейського кладовища, складовою частиною якого позивач вважає вказану огорожу щодо якої зареєстровано оскаржувану декларацію про початок виконання будівельних робіт, не встановлено, і таке у встановленому законом порядку не набуло статусу пам'ятки національного значення.

39. Жодних аргументів касаційної скарги на спростування висновку щодо неналежності огорожі до складу об'єкта культурної спадщини «старе єврейське кладовище» скаржник не навів, а заявлені доводи не спростовують такого висновку.

40. Відтак, Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції, що інспекцією ДАБК у місті Львові зроблено вірний висновок про відсутність підстав для скасування вказаної вище декларації за результатами проведеної нею перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства.

41. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі.

42. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського союзу залишити без задоволення.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2017 року у справі №462/1002/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Т.О. Анцупова

Суддя О.П. Стародуб