Історія справи
Ухвала КАС ВП від 04.10.2018 року у справі №822/1079/18
ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ
06 листопада 2018 року
справа №822/1079/18
адміністративне провадження №К/9901/62649/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І. А., Олендера І. Я.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Квартирно-екплуатаційного відділу м. Хмельницький на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року у складі колегії суддів Матохнюка Д. Б., Граб Л. С., Полотнянка Ю.П. у справі №822/1079/18 за адміністративним позовом Квартирно-експлуатаційного відділу м. Хмельницький до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту про визнання дій незаконними та скасування звіту,
У С Т А Н О В И В :
У березні 2018 року Квартирно-екплуатаційний відділ м. Хмельницький (далі - КЕВ, підконтрольна установа, позивач у справі) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Центрального територіального управління внутрішнього аудиту (далі - Управління, орган внутрішнього аудиту, відповідач у справі) про визнання незаконними та необґрунтованими дій внутрішнього аудиту, що виражені у звіті про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287 м. Вінниця від 31 жовтня 2017 року, а також скасування звіту про результати додаткового аудиторського дослідження КЕВ м. Хмельницький, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287 м. Вінниця від 31 жовтня 2017 року як форму прийнятого Центральним територіальним управлінням внутрішнього аудиту рішення.
23 квітня 2018 року рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції висновувався з доведеності відповідачем складу правопорушення, виявленого внаслідок проведення внутрішнього аудиту, а також недотримання позивачем процедури, встановленої для оскарження висновків контролюючого органу, визначеної Порядком проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, затвердженим наказом Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753 (далі - Порядок № 753).
16 серпня 2018 року постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду рішення першої інстанції скасовано, прийнято нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та приймаючи свою постанову про відмову у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції змінив підстави для відмови у задоволенні позову.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що аудиторський звіт фактично спрямований на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов'язковим до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено в аудиторському звіті. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом про їх стягнення. Аудиторський звіт є сам по собі документом інформаційного аналітичного характеру, не несе та не може нести правових наслідків для позивача, оскільки залишився відповідачем не реалізованим.
Суд апеляційної інстанції послався при цьому на правові позиції, викладені у постановах Верховного Суду від 01 березня 2018 року №К/9901/23668/18 та від 20 червня 2018 року №К/9901/46948/18.
01 жовтня 2018 року позивачем до Верховного Суду подано касаційну скаргу, в якій він посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права та неповне врахування судами обставин, що мають значення для прийняття обґрунтованого, повного та об'єктивного рішення.
Скаржник зауважує, що застосування пункту 10.8 Порядок № 753 суперечить статті 55 Конституції України, а саме праву на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб.
Позивач наголошує, що враховуючи приписи підпункту три та чотири пункту 10.3 Порядку № 753 рекомендації, викладені у Звіті органу внутрішнього аудиту, є обов'язковими до виконання, оскільки підконтрольний суб'єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів. Підзаконні нормативно-правові акти Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, дають підстави вимагати виконання вказівок за результатами перевірки.
На думку позивача, у цій справі в межах виконання одного аудиторського завдання складено два різних звіти, які відображають різні позиції органу внутрішнього аудиту. КЕВ вказує, що не хоче брати на себе відповідальність за невиконання прямих обов'язків військової частини.
02 жовтня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою позивача та витребувано із Хмельницького окружного адміністративного суду справу № 822/1079/18.
12 жовтня 2018 року справа № 822/1079/18 надійшла до Верховного Суду.
Відповідачем до Верховного Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому орган внутрішнього аудиту вказує, що аудиторський звіт є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення законодавства, на підставі якого приймається відповідне рішення, а тому оцінка звіту може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого звіту. Управління зауважує, що внаслідок проведеного аудиту встановлено правопорушення, допущені як посадовими особами військової частини, так і КЕВ. Порушення, допущені посадовими особами КЕВ, не усунуті. Замість того, щоб вжити заходів з відшкодування недонарахованих та недовідшкодованих збитків, завданих державі, або скористатися механізмом, визначеним пунктом 10.8 Порядку № 753, позивач звернувся одразу до суду.
Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Касаційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України.
Верховний Суд, переглянувши постанову суду апеляційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, вбачає підстави для часткового задоволення касаційної скарги.
Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним вимогам закону судове рішення не відповідає.
Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що у термін з 31 жовтня 2017 року по 31 жовтня 2017 року (1 робочий день) за період з 01 січня 2012 року по 31 грудня 2016 року посадовими особами Управління здійснено додаткове аудиторське дослідження КЕВ, проведеного в рамках аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А 2287.
Метою аудиторського завдання є дослідження відповідності визначення розміру недостачі майна КЕВ, а саме будівель №№ 354, 373, 418 військового містечка №2 м. Хмельницький, виявленої у квітні 2014 року, чинному законодавству.
Підставою аудиторського завдання визначено розпорядження Департаменту внутрішнього аудиту Міністерства оборони України від 11 серпня 2017 року №234/3533, постанову військової прокуратури Хмельницького гарнізону про призначення позапланового аудиту діяльності Хмельницької філії військової частини А 2287 від 24 липня 2017 року.
31 жовтня 2017 року за результатами додаткового аудиторського дослідження складено посадовими особами Управління складено Звіт № 234/3/89 А (далі - Звіт).
Висновками вказаного аудиторського висновку встановлено, що розмір недостачі КЕВ м. Хмельницький, а саме будівель № 354, 373, 418 військового містечка №2 м. Хмельницький, виявленої у квітні 2014 року, занижений на 66,31 тис. грн, оскільки розраховувався не у відповідності до Положення про матеріальну відповідальність військовослужбовців, затвердженого постановою Верховної Ради України від 11 лютого 2001 року (далі - Положення про матеріальну відповідальність).
Згідно з рекомендаціями, викладеними у аудиторському висновку Звіту, підконтрольній установі необхідно до 03 листопада 2017 року облікувати встановленим порядком 66,31 тис. грн невідшкодованої недостачі майна КЕВ, а саме будівель № 354, 373, 418 військового містечка №2 м. Хмельницький, виявленої у квітні 2014 року, та до 17 листопада 2017 року вжити заходів позовної роботи щодо відшкодування за рахунок винних осіб 66,31 тис грн. як різниці між фактично сплаченою сумою відшкодування майна КЕВ, а саме будівель № 354, 373, 418 військового містечка №2 м. Хмельницький і сумою, яка мала б бути нарахована відповідно до Положення про матеріальну відповідальність.
16 листопада 2017 року позивачем листом № 5544 надіслано до відповідача коментарі до Звіту, однак відповідач за наслідком розгляду коментарів їх не прийняв, про що листом повідомив позивача із зазначенням підстав такого неприйняття.
За наслідком судового розгляду судом першої інстанції встановлено, що оскаржуваним діям та Звіту передував внутрішній аудит, проведений відповідачем, на тій же правовій підставі, за результатами якого складено Звіт про результати аудиту відповідності окремих питань діяльності військової частини А2287 за період з 01.01.2012 по 31.12.2016 від 22 вересня 2017 року (Звіт від 22 вересня 2017 року).
При проведенні внутрішнього аудиту та складанні Звіту від 22 вересня 2017 року виявлено два правопорушення - недостачу майна військового містечка №2 м. Хмельницький, а саме конструктивних елементів будівель №354, 373, 418 у сумі 32.10 тис. грн та майна КЕС військової частини А2287 - 20 метрів огорожі з колючого дроту, електросирен С-43М в розмірі 3,96 тис грн., а також заниження розміру цієї недостачі на 66,31 тис. грн. внаслідок визначення вартості відсутніх конструктивних елементів будівель по залишковій вартості матеріалів будівель, а не відповідно до Положення про матеріальну відповідальність.
Розрахунок розміру збитків проводився спільною комісією працівників КЕВ та військовослужбовців військової частини А2287-VІ, призначеної наказом начальника Хмельницького гарнізону від 20 березня 2014 року №21.
Сторонами не заперечується факт того, що термін експлуатації будівлі №354 (рік побудови 1987, первісна вартість - 90,22 тис. грн) складав 25 років; будівлі №373 (рік побудови - 1987, первісна вартість - 148,02 тис. грн) - 25 років; будівлі №418 (рік побудови - 1982, первісна вартість - 155,38 тис. грн) - 25 років, на момент складення акта огляду будівель в/м №2 м. Хмельницький у квітні 2014, термін експлуатації усіх вищевказаних будівель на день ревізії (перевірки) - закінчився. Отже вартість недостачі необхідно визначати відповідно до вимог Положення про матеріальну відповідальність, а саме у розмірі 25 відсотків вартості майна, якого не вистачає, що становить 98,41 тис. грн.
Винну у заподіянні матеріальної шкоди КЕВ посадову особу встановлено наказом командира військової частини А 2287 від 09 липня 2014 року № 184. Шкода за допущену розтрату у розмірі 32.10 тис. добровільно сплачена винними особами.
Нормативне регулювання вказаних правовідносин здійснюється відповідно до:
- Закону України «Про правовий режим майна у Збройних Силах України» від 21 вересня 1999 року № 1075-XIV (далі - Закон № 1075);
- Закону України «Про Статут внутрішньої служби Збройних Сил України» від 24 березня 1999 року № 548-XIV (далі - Закон № 548);
- Положенням про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України № 448, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 13 вересня 2013 року за № 1590/24122 (далі - Положення № 448);
- наказу Міністра оборони України від 14 листопада 2012 року № 753 «Про організацію діяльності з внутрішнього аудиту та затвердження Порядку проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України» (далі - Наказ № 753);
- Положення про матеріальну відповідальність;
- Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України 04.10.2011 № 1247 (далі - Стандарти внутрішнього аудиту)
За змістом статей третьої та четвертої Закону № 1075 з моменту надходження майна до Збройних Сил України і закріплення його за військовою частиною Збройних Сил України воно набуває статусу військового майна. Військові частини використовують закріплене за ними військове майно лише за його цільовим та функціональним призначенням. Облік, інвентаризація, зберігання, списання, використання та передача військового майна здійснюються у спеціальному порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до вимог Постанови № 1001 наказом Міністра оборони України № 753 започатковано функціонування Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, до структури якої віднесено Центральне територіальне управління внутрішнього аудиту.
Внутрішній аудит - це діяльність Служби, спрямована на удосконалення системи управління фінансовими та матеріальними ресурсами, запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання підконтрольними суб'єктами бюджетних коштів та державного (військового) майна, виникненню помилок чи інших недоліків у їх діяльності, поліпшення внутрішнього контролю.
Підконтрольним суб'єктом Служби є структурний підрозділ Міноборони чи Генерального штабу, орган військового управління, з'єднання, військова частина, військовий навчальний заклад, установа чи організація Збройних Сил України (далі - Збройні Сили), державне підприємство, об'єднання підприємств чи інша організація, що належать до сфери управління Міноборони або Генерального штабу.
За змістом пунктів 7.3, 7.8 Наказу № 753 офіційними документами, складеними за наслідком внутрішнього аудиту є аудиторський звіт та довідка. Аудиторський звіт складається за результатами аудиту та містить відомості про хід аудиторського дослідження, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок і рекомендації щодо діяльності підконтрольного суб'єкта залежно від характеру виявлених проблем. Рекомендації в аудиторських звітах мають стосуватися діяльності підконтрольних суб'єктів, щодо яких виконувалося аудиторське завдання, та/або підпорядкованих їм суб'єктів - у разі їх наявності.
Розділом Х «Реалізація результатів аудиторських завдань» Наказу № 753 визначено, що результати аудиторського завдання реалізуються у строк не пізніше 15 робочих днів після реєстрації офіційного документа, а у разі надходження коментарів до нього - не пізніше ніж через 5 робочих днів після надіслання підконтрольному суб'єкту висновків про результати розгляду коментарів.
Якщо вжитими в період виконання аудиторського завдання заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, до офіційного документа вносяться рекомендації з усунення виявлених порушень та вжиття заходів щодо повного відшкодування втрат і збитків (шкоди) та притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством.
Підконтрольні суб'єкти забезпечують та несуть відповідальність за повноту вжиття заходів реагування на результати аудиторських завдань відповідно до законодавства. Вищий за підпорядкованістю орган військового (господарського) управління, посадова (службова) особа вживає необхідних заходів та контролює виконання підконтрольним суб'єктом наданих рекомендацій до їх повної реалізації.
У разі, коли посадовими (службовими) особами вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління заходів щодо забезпечення виконання підконтрольним суб'єктом наданих рекомендацій не вжито або вжиті заходи є недостатніми та не відповідають законодавству, підрозділ Служби має право ініціювати питання про притягнення до визначеної законом відповідальності посадових (службових) осіб вищого за підпорядкованістю органу військового (господарського) управління в установленому законодавством порядку.
Предметом позову у цій справі є дві групи вимог - визнання дій органу внутрішнього аудиту протиправними, а також скасування Звіту.
Суд апеляційної інстанції, відмовляючи у позові, висновувався виключно з того, що аудиторський звіт не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим не породжує для позивача будь-яких прав чи законних інтересів, що можуть бути предметом судового захисту, відтак поза межами оцінки суду залишилася група позовних вимог щодо визнання дій контролюючого органу протиправними.
На відміну суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції надав оцінку правомірності дій відповідача щодо проведення внутрішнього аудиту та визнав їх такими, що відповідають вимогам Наказу № 753, а також Стандартам внутрішнього аудиту.
Протиправність дій відповідача обґрунтовується позивачем тим, що у матеріалах справи наявні два звіти з різними рекомендаціями, що свідчить про порушення пункту 3.6 Стандартів внутрішнього аудиту (неупередженість).
Верховний Суд вважає такі посилання касаційної скарги безпідставними, оскільки вони не відповідають встановленим обставинам справи. Проведення повторного аудиторського завдання передбачено пунктом 9.2 Наказу № 753 у випадках, якщо попереднє визнано таким, що не повністю розкриває питання його програми.
Скаржником не спростовується факт наявності правопорушень, а лише вказується на наявність підстав притягнення до відповідальності посадових осіб військової частини. Разом з тим, як встановлено судом першої інстанції, рекомендації додаткового дослідження стосуються саме відповідальності позивача як балансоутримувача списаних будівель в частині забезпечення належного обліку та відшкодування, виявленої у квітні 2014 року, недостачі у розмірі, передбаченому Положенням про матеріальну відповідальність.
Обов'язок щодо належного обліку, оцінки, списання тощо військового майна покладено на КЕВ на підставі пунктів 5.10, 5.19, 5.20 Положення № 448. Притягнення посадових осіб військової частини до відповідальності та відшкодування ними шкоди, але в меншому обсязі, ніж визначено Положенням про матеріальну відповідальність не спростовується сторонами.
Верховний Суд також вважає безпідставними посилання КЕВ на обмеження права на судовий захист та неможливість застосування Наказу № 753 внаслідок відсутності реєстрації цього нормативно-правового акта в Міністерстві юстиції України, виходячи з такого.
Стаття 55 Конституції України встановлює, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційним Судом України в Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп сформульовано правову позицію, за якою удосконалення законодавства в контексті статті 55 Конституції України має бути поступовою тенденцією, спрямованою на розширення судового захисту прав і свобод людини, зокрема судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Ця правова позиція кореспондується з положеннями статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо ефективного засобу юридичного за порушень, вчинених особами, які здійснюють свої офіційні повноваження. Реалізація права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів має відповідати також вимозі стосовно доступності правосуддя, про що зазначено у міжнародних правових документах - Загальній декларації прав людини (стаття 8), Міжнародному пакті про громадянські і політичні права (стаття 14), Конвенції (стаття 6), Декларації основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою, прийнятій Генеральною Асамблеєю ООН 29 листопада 1985 року.
Разом з тим, у цій справі предметом розгляду є правовідносини між юридичними особами, одна з яких є підконтрольним суб'єктом та має виконувати розпорядження центрального органу виконавчої влади в силу свого підпорядкування.
Пунктом 10.8 Наказу № 753 передбачено, що у разі незгоди керівників підконтрольних суб'єктів, відповідальних за діяльність чи керівників вищих за підпорядкованістю органів військового (господарського) управління з наданими за результатами виконання аудиторських завдань рекомендаціями вони в установленому порядку доповідають про це Міністру оборони України.
Міністр оборони України приймає рішення про необхідність виконання рекомендацій або бере на себе ризик їх невиконання.
Відтак, центральним органом виконавчої влади з метою виконання завдання адміністративного керівництва Збройними Силами встановлено особливий порядок розгляду скарг на надані за результатами виконання аудиторських завдань рекомендації, що не позбавляє підконтрольного суб'єкта права у подальшому звернутися до суду.
Порядок реєстрацій нормативно-правових актів визначено Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.
Пунктом другим цього Положення визначено, що державній реєстрації підлягають нормативно-правові акти, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер. Поняття «міжвідомчий характер» розкрито в абзаці «б» пункту четвертого Положення, під яким розуміється обов'язковість однієї або більше норми нормативно-правового акта для інших міністерств, органів виконавчої влади, а також органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, що не входять до сфери управління органу, який видав такий нормативно-правовий акт.
Наказ № 753 визначає питання, пов'язані з організацією діяльності з внутрішнього аудиту та Порядок проведення внутрішнього аудиту підрозділами Служби внутрішнього аудиту Збройних Сил України, розповсюджує свою дію виключно на відповідні контролюючі органи та їх підконтрольних суб'єктів, які входять до сфери управління органу, відтак цей наказ не підлягає обов'язковій реєстрації в Міністерстві юстиції України.
Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції про відсутність наслідків, зумовлених складанням Звіту органом внутрішнього аудиту, оскільки норми підзаконних нормативно-правових актів Міністерства оборони України, якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, надають рекомендаціям, наведеним у Звіті обов'язковий характер.
З метою правильного вирішення спорів цієї категорії судам необхідно виходити не лише з положень Постанови № 1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, враховуючи особливості нормативного регулювання у конкретній сфері державного управління.
Посилання суду апеляційної інстанції на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 01 березня 2018 року у провадженні № 9901/23668/18 та від 20 червня 2018 року у провадженні № 9901/46948/18 є помилковими, оскільки перша із висловлених позицій, хоча і стосувалась питань проведення внутрішнього аудиту, проте проведеного в іншій сфері управління. У другій із зазначених справ Верховним Судом аналізувалися обставини проведення ревізії та винесення вимоги на підставі Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII, який не підлягає застосуванню до спірних у цій справі правовідносин.
Суд вважає, що судом апеляційної інстанції надано помилкову оцінку обставинам, що мають значення для цієї адміністративної справи і в наслідок цього скасовано судове рішення, яке відповідає закону. При цьому суд апеляційної інстанції, змінюючи мотивувальну частину судового рішення, всупереч вимогам частини четвертої статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України, скасував його, а не змінив.
Відповідно до частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу Квартирно-екплуатаційного відділу м. Хмельницький задовольнити частково.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2018 року у справі № 822/1079/18 скасувати, залишити в силі рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 23 квітня 2018 року.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Р. Ф. Ханова
Судді: І. А. Гончарова
І. Я. Олендер
page
telegram
viber
youtube
