Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.01.2019 року у справі №826/696/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 червня 2019 року

Київ

справа №826/696/18

провадження №К/9901/1190/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної міграційної служби України про зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Горяйнова А. М., суддів: Аліменка В. О., Кузьмишиної О. М.

І. Суть спору

1. У січні 2018 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України) про зобов`язання відповідача повторно розглянути його звернення щодо оформлення громадянства України.

2. В мотивування позову зазначає, що 14 листопада 2014 року ДМС України видано документ НОМЕР_1 , що посвідчує особу його власника, а також підтверджує факт визнання ОСОБА_1 особою, яка потребує додаткового захисту.

2.1. Вказує, що з метою набуття громадянства України ОСОБА_1 звернувся до ДМС України з відповідною заявою.

2.2. Крім того позивач звертався до Президента України з проханням щодо сприяння у вирішенні питання прийняття до громадянства, яке було передано до ДМС України.

2.3. Однак, відповідачем повідомлено, що відповідно до частини другої статті 9 Закону України "Про громадянство України" до громадянства України можуть бути прийняті особи, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, в той час як ОСОБА_1 був наданий статус особи, яка потребує додаткового захисту.

2.4. Не погоджуючись з такими діями та рішеннями відповідача, ОСОБА_1 звернувсь до суду з метою захисту своїх прав.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 , громадянин Ісламської Республіки Пакистан, проживав в місті Мжад-Абат, Республіка Пакистан, одружений, має шестеро дітей.

4. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2014 року у справі № 825/3176/13-а, скасовано рішення Державної міграційної служби України від 22 липня 2013 року № 417-13 про відмову у визнанні ОСОБА_1 біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту та зобов`язано повторно розглянути заяву від 10 вересня 2012 року для вирішення питання про визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

5. В ході розгляду вищевказаної справи, судом встановлено, що позивач на час проживання в Пакистані був членом Народної партії Пакистану. Під час виборів, будучи спостерігачем на виборчій дільниці в м. Хум, був підданий нападу з боку членів партії "Пакистанська мусульманська Ліга" (НУН), у зв`язку з тим, що на час виборчої кампанії, вважав, що НУН чинить тиск на виборців. За наслідком такого інциденту, на сім`ю ОСОБА_1 почали здійснювати тиск та погрози. Позивач зазначив, що своїм перебуванням в Пакистані створює загрозу для членів своєї сім`ї, а тому вимушений був виїхати за межі країни.

6. За наслідками розгляду справи № 825/3176/13-а та на виконання судового рішення ДМС України розглянуто повторно заяву позивача та видано документ НОМЕР_1 від 14 листопада 2014 року, що посвідчує особу його власника, а також підтверджує факт визнання позивача особою, яка потребує додаткового захисту.

7. З метою набуття громадянства України ОСОБА_1 звернувся до ДМС України з відповідною заявою. Також позивач звертався до Президента України щодо сприяння у вирішенні питання прийняття до громадянства, яке було передане на вирішення до ДМС України.

8. В свою чергу, ДМС України повідомила позивача про те, що відповідно до частини другої статті 9 Закону України "Про громадянство України" до громадянства України можуть бути прийняті особи, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, в той час як ОСОБА_1 був наданий статус особи, яка потребує додаткового захисту.

9. Також позивачу було роз`яснено, що у разі прийняття рішення щодо визнання його біженцем, він матиме правові підстави для порушення клопотання про прийняття до громадянства України після виконання вимог статті 9 Закону України "Про громадянство України".

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

10. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року позовні вимоги задоволено частково.

10.1. Зобов`язано ДМС України повторно розглянути звернення ОСОБА_1 щодо оформлення громадянства України з урахуванням висновків суду, викладених в даному рішенні.

10.2. В решті позову - відмовлено.

11. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 вересня 2018 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким в позові відмовлено.

12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що приписи статті 9 Закону України "Про громадянство України" передбачають прийняття до громадянства іноземців, яким надано притулок в Україні. При цьому, ані Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового захисту", ані Закон України "Про громадянство України", ані Указ Президента України "Питання організації виконання Закону України "Про громадянство України" не містять визначення поняття надання притулку або отримання притулку, так як і немає механізму надання притулку в Україні. Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач після отримання статусу особи, яка потребує додаткового захисту та відповідного посвідчення залишається жити в Україні в якості особи, яка потребує притулку в Україні. При вирішенні справи суд першої інстанції також врахував, що Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме у тому, щоби позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справах «Кантоні проти Франції» від 11 листопада 1996 року [«Cantoni v. France», заява № 17862/91, § 31-32), «Вєренцов проти України» від 11 квітня 2013 року («Vyerentsov v. Ukraine», заява «№ 20372/11, § 65)].

13. Київський апеляційним адміністративний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у позові, прийшов до висновку, що дії ДМС України стосовно повідомлення позивача про відсутність визначених частиною другої статті 9 Закону України "Про громадянство України" умов для прийняття його до громадянства України є правомірними та були вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки за відсутності відповідного рішення Президента України, ОСОБА_1 не може вважатися особою, якій надано притулок в Україні.

IV. Касаційне оскарження

14. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

15. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що для України на сьогодні проблема правового регулювання інституту притулку та його співвідношення з правовим статусом біженців залишається невирішеною, оскільки законодавство України взагалі не містить терміну політичний притулок, натомість у статті 26 Конституції України встановлено, що іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом. Однак такий закон щодо надання притулку відсутній. Враховуючи положення статті 3 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", в якій йдеться мова про користування іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах тими ж правами і свободами, що й громадяни України, позивач вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог, оскільки, на думку позивача, відсутність правового врегулювання спірних правовідносин у випадку виникнення спору має вирішуватись на користь особи, яка звертається за захистом до суду.

16. Водночас представник ДМС України у своєму відзиві вказує на безпідставність касаційної скарги і просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

17. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

18. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

19. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Статтею 26 Конституції України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом.

22. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб визначає Закон України "Про громадянство України".

23. Умови прийняття іноземців або осіб без громадянства до громадянства України містяться у статті 9 Закону України "Про громадянство України" та полягають у:

1) визнанні і дотриманні Конституції України та законів України;

2) поданні декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов`язання припинити іноземне громадянство (для іноземців).

Іноземці, які перебувають у громадянстві (підданстві) кількох держав, подають зобов`язання припинити громадянство (підданство) цих держав.

Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов`язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства.

Подання зобов`язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України.

Іноземці, які подали зобов`язання припинити іноземне громадянство, повинні подати документ про це, виданий уповноваженим органом відповідної держави, до уповноваженого органу України протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України. Якщо іноземці, маючи всі передбачені законодавством цієї держави підстави для отримання такого документа, з незалежних від них причин не можуть отримати його, вони подають декларацію про відмову від іноземного громадянства;

3) безперервному проживанні на законних підставах на території України протягом останніх п`яти років.

Ця умова не поширюється на іноземців чи осіб без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки, і на іноземців чи осіб без громадянства, які перебували з громадянином України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті. Дворічний термін перебування у шлюбі з громадянином України не застосовується до іноземців і осіб без громадянства, яким було надано дозвіл на імміграцію відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про імміграцію".

Для осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту надання їм статусу біженця в Україні чи притулку в Україні, а для осіб, які в`їхали в Україну особами без громадянства, - на три роки з моменту в`їзду в Україну.

Для іноземців та осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять військову службу за контрактом у Збройних Силах України, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту набрання чинності контрактом про проходження військової служби у Збройних Силах України;

4) отриманні дозволу на імміграцію.

Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні, та на іноземців і осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять військову службу у Збройних Силах України або які прибули в Україну на постійне проживання до набрання чинності Законом України "Про імміграцію" (7 серпня 2001 року) і мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про прописку або отримали посвідку на постійне проживання в Україні;

5) володінні державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування. Ця умова не поширюється на осіб, які мають певні фізичні вади (сліпі, глухі, німі);

6) наявності законних джерел існування. Ця умова не поширюється на осіб, яким надано статус біженця в Україні або притулок в Україні.

24. Водночас, за приписами цієї ж статті вказаного Закону до громадянства України не приймається особа, яка:

1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;

3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

25. Статтею 6 Конституції України встановлено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

26. Статтею 22 Закону України "Про громадянство України" передбачено, що Президент України:

1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України;

2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень;

3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

27. Відповідно до підпункту 4 пункту 4 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України

від 20 серпня 2014 року № 360, Державна міграційна служба України відповідно до покладених на неї завдань приймає відповідно до законодавства рішення про встановлення належності до громадянства України, оформлення набуття громадянства України та їх скасування.

28. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, а також порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України встановлений Законом України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства".

29. Частинами другою, третьою статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" визначено, що іноземці та особи без громадянства, яких визнано біженцями в Україні або яким надано притулок в Україні, вважаються такими, які постійно проживають на території України з моменту визнання біженцем в Україні або надання притулку в Україні. Постійне проживання на території України біженців підтверджується посвідченням біженця.

Іноземці та особи без громадянства, яких визнано особами, що потребують додаткового захисту, або яким надано тимчасовий захист в Україні, вважаються такими, які на законних підставах тимчасово проживають на території України на період дії обставин, за наявності яких додатковий чи тимчасовий захист було надано. Тимчасове проживання на території України таких іноземців та осіб без громадянства підтверджується посвідченням особи, яка потребує додаткового захисту в Україні, або посвідченням особи, якій надано тимчасовий захист в Україні.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Аналіз наведених правових норм свідчить, що чинне законодавство розрізняє правовий статус та підстави проживання в Україні таких осіб як: біженець; особа, якій надано притулок в Україні; особа, яка потребує додаткового або тимчасового захисту.

31. Положення частин другої, третьої статті 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" передбачають, що іноземці та особи без громадянства, яких визнано біженцями в Україні або яким надано притулок в Україні, вважаються такими, які постійно проживають на території України.

32. Натомість іноземці та особи без громадянства, яких визнано особами, що потребують додаткового захисту, або яким надано тимчасовий захист в Україні, вважаються такими, які тимчасово проживають на території України.

33. З матеріалів справи вбачається, що ОСОБА_1 , звертаючись з цим позовом обґрунтував свої вимоги тим, що відповідно до договору дарування від 03 червня 2015 року він прийняв у власність як дарунок житловий будинок, який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , де зареєструвався та постійно проживає.

34. Матеріали справи свідчать, що рішенням ДМС України від 14 жовтня 2014 року № 536-14 ОСОБА_1 був визнаний особою, яка потребує додаткового захисту.

35. Так, з моменту отримання статусу особи, яка потребує додаткового захисту позивач постійно та безперервно проживав та продовжує проживати на території України, що відповідає вимогам статті 9 Закону України "Про громадянство України", в якій чітко визначена умова прийняття до громадянства України, яка полягає у безперервному проживанні на законних підставах на території України протягом останніх трьох років з моменту надання їм статусу біженця в Україні чи притулку в Україні.

36. У контексті визначення співвідношення інституту притулку та статусу біженця не можна обійти увагою Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". Окремі висновки щодо правового врегулювання інституту притулку та співвідношення понять "статус біженця" та "притулок" полягають у такому: навіть із назви Закону стає очевидним, що він не став комплексним актом щодо врегулювання інституту притулку; ним охоплюються, крім статусу біженця, лише правовідносини щодо двох видів захисту - тимчасового та додаткового. Другим висновком із досить побіжного аналізу змісту зазначеного Закону слідує, що законодавець тимчасовий та додатковий захист не вважає притулком і відмежовує ці категорії від правового статусу біженця. При цьому законодавець не ставить жодних взаємозв`язків і залежностей між термінами притулок і захист. У тексті Закону термін притулок згадується тричі і виключно щодо його отримання в інших (третіх) державах. Таким чином, зазначений Закон не вніс ясності до питання щодо співвідношення таких категорій, як притулок та статус біженця в Україні. Більше того, через запровадження таких правових категорій, як тимчасовий та додатковий захист, розв`язання цієї проблеми ускладнилося, а сам інститут притулку в розумінні частини другої статті 26 Конституції України так і залишається поза межами правового регулювання.

37. З огляду на положення статей 1, 4 Конституції України підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом. Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України визначені Законом України "Про громадянство України".

38. Так, аналіз наведеної статті 9 Закону України "Про громадянство України" свідчить про те, що особа може бути прийнята до громадянства України лише в разі її волевиявлення, яке має бути оформлене шляхом подання цією особою відповідної заяви.

39. Як вбачається з матеріалів справи, з метою набуття громадянства України ОСОБА_1 звернувся до ДМС України з відповідною заявою, у відповідь на яку ДМС України повідомила позивача про те, що відповідно до частини другої статті 9 Закону України "Про громадянство України" до громадянства України можуть бути прийняті особи, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, в той час як ОСОБА_1 був наданий статус особи, яка потребує додаткового захисту. Разом з цим позивачу було роз`яснено, що у разі прийняття рішення щодо визнання його біженцем, він матиме правові підстави для порушення клопотання про прийняття до громадянства України після виконання вимог статті 9 Закону України "Про громадянство України".

40. За таких обставин справи та правового врегулювання, суб`єктивне право іноземця чи особи без громадянства на прийняття до громадянства України відсутнє, оскільки передбачається лише можливість прийняття до громадянства України в разі виконання особою необхідних умов та за відсутності обставин, що унеможливлюють прийняття до громадянства України. Таким чином, рішення про прийняття до громадянства України носить дискреційний характер.

41. Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

42. Отже в кожному конкретному випадку під час вирішення питання щодо прийняття іноземця до громадянства України Президент України, а також інші уповноважені суб`єкти владних повноважень, які готують Президенту України відповідні пропозиції, всесторонньо оцінюють особу, яка звернулась за отриманням громадянства із заявою разом з доданими до неї матеріалами, та, беручи до увагу різні фактори, що характеризують цю особу, вказують на мотиви цієї особи щодо прагнення стати громадянином України, реальні обставини, що можливо вплинуло на таке рішення особи.

43. Таким чином, при розгляді питання про прийняття іноземця до українського громадянства, суб`єкту владних повноважень необхідно з`ясувати чи дійсно ця особа прагне отримати громадянство України для реалізації своїх життєвих інтересів у правовому зв`язку з державою чи лише завдяки отриманню українського громадянства уникнути притягнення до кримінальної відповідальності за вчинення злочинів в державі, громадянином якої вона є на момент звернення. У зв`язку з чим адміністративним органам, до яких віднесено розгляд та вирішення питань про прийняття до громадянства України необхідно з`ясувати чи не перебуває відповідна особа під слідством чи судом на території держави, громадянином якої вона є на момент звернення із заявою про прийняття до українського громадянства.

44. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" рішення за заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту приймається центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту.

45. Водночас, згідно з пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України рішення про надання притулку в Україні приймає Президент України.

46. Таким чином, рішення про визнання особою, яка потребує додаткового захисту та про надання притулку в Україні приймаються різними суб`єктами.

47. З огляду на пункт 26 частини першої статті 106 Конституції України Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що за відсутності відповідного рішення Президента України, ОСОБА_1 не може вважатися особою, якій надано притулок в Україні. Враховуючи, що у позивача відсутній статус біженця або особи, якій надано притулок в Україні, постійне проживання на території України на законних підставах протягом трьох років не надає йому права на набуття громадянства України відповідно до абзацу 3 пункту 3 частини другої статті 9 Закону України "Про громадянство України".

48. З урахуванням наведеного, Верховний Суд вважає, що дії ДМС України, які полягають у повідомленні позивача про відсутність визначених частиною другою статті 9 Закону України "Про громадянство України" умов для прийняття його до громадянства України є правомірними та були вчинені на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

49. Доводи ж касаційної скарги не спростовують висновки суду апеляційної інстанції і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

50. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

51. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VII. Судові витрати

52. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова