Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 червня 2019 року

Київ

справа №809/421/17

провадження №К/9901/23622/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Губської О. А., Калашнікової О. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 809/421/17

за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області до Калуського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області про визнання дій неправомірними та скасування повідомлення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 7 вересня 2017 року (судді Старунський Д.М., Багрій В.М., Рибачук А.І.),

І. Суть спору

1. У березні 2017 року Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області (далі - Управління ДСНС) звернулося в суду з адміністративним позовом до Калуського міськрайонного відділу державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Івано-Франківській області (далі - Калуський МВ ДВС) про визнання протиправним та скасування повідомлення старшого державного виконавця Калуського МВДВС про повернення виконавчого документу стягувачу без прийняття до виконання від 13 лютого 2017 року щодо примусового виконання виконавчого листа за № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року.

2. Позовні вимоги мотивовано тим, що спірне рішення державний виконавець виніс протиправно, за відсутності визначених законом підстав. Твердить, що виконавчий документ оформлено відповідно до вимог закону і такий підлягає примусовому виконанню відповідно до Закону України від 02 червня 2016 року № 1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон № 1404-VIII).

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 26 серпня 2016 року у справі № 809/931/16 задовольнив позов Управління ДСНС до приватного підприємства «Науково-виробниче приватне підприємство «Комбі» та застосував заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю), а саме: у вигляді зупинення та заборони експлуатації будівель, споруд, приміщень приватного підприємства «Науково-виробниче приватне підприємство «Комбі», розташованого за адресою: вул. Богдана Хмельницького, 109А, м. Калуш, Івано-Франківська область, шляхом опечатування вхідних дверей, окрім виконання робіт пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки до моменту усунення допущених порушень.

4. На підставі цього рішення Івано-Франківський окружний адміністративний суд 08 листопада 2016 року видав виконавчий лист № 809/931/16.

5. 01 лютого 2017 року Управління ДСНС звернулося до Калуського МВДВС із заявою про прийняття до виконання виконавчого листа № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року.

6. 13 лютого 2017 року старший державний виконавець Калуського МВ ДВС Манелюк Н.Я. на підставі пункту 9 частини четвертої статті 4 Закону № 1404-VIII направив позивачу повідомлення про повернення виконавчого документу - виконавчого листа за № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року стягувачу без прийняття до виконання.

7. Підставою для направлення позивачу повідомлення про повернення виконавчого документа слугувало те, що виконавчий лист № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року не підлягає виконанню органами державної виконавчої служби.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

8. Івано-Франківський окружний адміністративний суд постановою від 31 березня 2017 року позов задовольнив.

9. Визнав протиправним та скасував повідомлення старшого державного виконавця Калуського МВ ДВС про повернення виконавчого документу стягувачу без прийняття до виконання від 13 лютого 2017 року щодо примусового виконання виконавчого листа за № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року.

10. Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції вважав, що виконавчий лист суду, виданий на підставі рішення, яке набрало законної сили, підлягає примусовому виконанню відповідно до Закону № 1404-VIII.

11. Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 07 вересня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову, якою відмовив у задоволенні позову.

12. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що згаданий виконавчий лист не зобов`язального характеру, тому не підлягає виконанню органами державної виконавчої служби. Також зауважив, що у резолютивній частині постанови Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року про застосування заходів реагування зазначено, що «контроль за виконанням постанови Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2016 року покладено на Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області». Апеляційний суд зазначив, що застосовуючи таке формулювання, суд першої інстанції при ухваленні рішення, за яким видано виконавчий лист, виходив із завдань та повноважень посадових осіб Управління ДСНС, визначених, зокрема, Кодексом цивільного захисту України.

13. У цьому зв`язку суд апеляційної інстанції також зауважив, що право посадових осіб Управління ДСНС відповідно до частини другої статті 68, частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України звертатись до адміністративного суду з позовами про повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг за отриманням рішення суду на такі дії, є превентивним судовим контролем, але не звільняє останніх від виконання своїх посадових обов`язків.

14. Відтак апеляційний суд підсумував, що оскільки згаданим судовим рішенням не передбачено вжиття будь-яких примусових дій, здійснення яких покладено на органи державної виконавчої служби, а контроль за виконанням заходів реагування покладено на контролюючий орган (Управління ДСНС), правових підстав для задоволення позовних вимог немає.

IV. Касаційне оскарження

15. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову цього суду і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

16. В обґрунтування своїх вимог зазначив, що виконавчий лист № 809/931/16 від 08 листопада 2016 року підлягає примусовому виконанню і те, що суд видав цей виконавчий документ є опосередкованим цьому підтвердженням.

17. Цей виконавчий лист містить вимоги щодо необхідності вжиття примусових заходів і державний виконавець наділений повноваженнями на те, щоб це зробити.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, яка діяла до 15 грудня 2017 року; далі - КАС) постанова або ухвала суду, яка набрала законної сили, є обов`язковою для осіб, які беруть участь у справі, для їхніх правонаступників, а також для всіх органів, підприємств, установ та організацій, посадових чи службових осіб, інших фізичних осіб і підлягає виконанню на всій території України.

20. Відповідно до статті 1 Закону № 1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.

21. Згідно з частиною першою статті 5 Закону №1404-VIII примусове виконання рішень покладається на органи державної виконавчої служби (державних виконавців) та у передбачених цим Законом випадках на приватних виконавців, правовий статус та організація діяльності яких встановлюються Законом України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів»

22. Відповідно до частин першої, другої статті 18 Закону № 1404-VIII виконавець зобов`язаний вживати передбачених цим Законом заходів щодо примусового виконання рішень, неупереджено, ефективно, своєчасно і в повному обсязі вчиняти виконавчі дії. Виконавець зобов`язаний здійснювати заходи примусового виконання рішень у спосіб та в порядку, які встановлені виконавчим документом і цим Законом.

23. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 4 Закону № 1404-VIII у виконавчому документі зазначаються резолютивна частина рішення, що передбачає заходи примусового виконання рішень.

24. Відповідно до статті 10 Закону № 1404-VIII заходами примусового виконання рішень є: 1) звернення стягнення на кошти, цінні папери, інше майно (майнові права), корпоративні права, майнові права інтелектуальної власності, об`єкти інтелектуальної, творчої діяльності, інше майно (майнові права) боржника, у тому числі якщо вони перебувають в інших осіб або належать боржникові від інших осіб, або боржник володіє ними спільно з іншими особами; 2) звернення стягнення на заробітну плату, пенсію, стипендію та інший дохід боржника; 3) вилучення в боржника і передача стягувачу предметів, зазначених у рішенні; 4) заборона боржнику розпоряджатися та/або користуватися майном, яке належить йому на праві власності, у тому числі коштами, або встановлення боржнику обов`язку користуватися таким майном на умовах, визначених виконавцем; 5) інші заходи примусового характеру, передбачені цим Законом.

25. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 26 Закону № 1404-VIII виконавець розпочинає примусове виконання рішення на підставі виконавчого документа, зазначеного у статті 3 цього Закону за заявою стягувача про примусове виконання рішення.

26. За рішенням немайнового характеру виконавець у постанові про відкриття виконавчого провадження зазначає про необхідність виконання боржником рішення протягом 10 робочих днів (крім рішень, що підлягають негайному виконанню) (частина шоста статті 26 Закону № 1404-VIII).

27. Відповідно до пункту 9 частини четвертої статті 4 Закону №1404-VIII виконавчий документ повертається стягувачу органом державної виконавчої служби, приватним виконавцем без прийняття до виконання протягом трьох робочих днів з дня його пред`явлення, якщо виконавчий документ не підлягає виконанню органами державної виконавчої служби, приватним виконавцем.

28. Відповідно до статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

29. Відповідно до частини першої статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: 1) здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; <…> 12) звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; <…>.

30. Відповідно до частин першої, другої статті 68 Закону України Кодексу цивільного захисту України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

31. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

32. За частиною другою статті 70 Кодексу цивільного захисту населення України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

33. За правилами частини першої статті 183-2 КАС (у попередній редакції) скорочене провадження застосовується в адміністративних справах щодо: <…> 5) застосування у випадках, передбачених законом, заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), дозвільної системи у сфері господарської діяльності, якщо вони можуть бути застосовані виключно за судовим рішенням; <…>.

34. Згідно з частиною дванадцятою статті 183-2 КАС (у попередній його редакції) особа має право подати заяву про скасування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), застосованих судом за результатом розгляду справи, передбаченої пунктом 5 частини першої цієї статті, якщо обставини, які стали підставою для вжиття заходів реагування, перестали існувати або усунуті, що підтверджується відповідними доказами. Така заява подається до адміністративного суду, який прийняв постанову про застосування відповідних заходів реагування щодо державного нагляду (контролю).

35. Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), який набрав чинності 15 грудня 2017 року КАС викладено його в новій редакції, яка вже не містить норм щодо особливостей розгляду справ про застосування судом заходів реагування щодо державного нагляду (контролю), аналогічних тим, які діяли до набрання чинності Законом № 2147-VIII.

VI. Позиція Верховного Суду

36. Застосування таких заходів реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів можливе тільки на підставі судового рішення адміністративного суду.

37. До 15 грудня 2017 року таке рішення суд ухвалював у формі постанови, а особливості розгляду справ цієї категорії було визначено у статті 183-2 КАС (у попередній його редакції).

38. Звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках визначених законом. Наведені положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

39. З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов`язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб`єктів господарювання суб`єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування таких заходів реагування, як-от зупинення роботи підприємств чи їхніх окремих об`єктів. З урахуванням наведених контролюючим органом обставин у зіставленні з наслідками застосування заходів реагування адміністративний суд і повинен ухвалити рішення по суті і в межах позовних вимог.

40. Виконання судового рішення про застосування заходів реагування покладається на орган, який звернувся з позовом, у цьому випадку - на Управління ДСНС. У правовідносинах, які виникають у зв`язку з реалізацією цим органом своїх владних повноважень немає підстав залучати до виконання судового рішення (щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) органи державної виконавчої служби і покладати на них виконати це судове рішення у порядку примусового виконання відповідно до Закону № 1404-VIII. Та обставина, що заходи реагування (у визначених законом випадках) застосовуються на підставі судового рішення не змінює суб`єктного складу і правового статусу учасників цих правовідносин, зокрема контролюючого органу, який на виконання закону звернувся з позовом і на підставі судового рішення й повинен застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування для досягнення мети, яка зумовила їх застосування. Між тим, у цих правовідносинах Управління ДСНС діє не як орган, на який покладено виконання судового рішення (за Законом № 1404-VIII), а як суб`єкт владних повноважень, який застосовує/реалізовує санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки.

41. У цій справі спір виник у зв`язку з тим, що державний виконавець відмовив у примусовому виконанні виконавчого документа, виданого на підставі судового рішення, яким задоволено позов Управління ДСНС щодо застосування до приватного підприємства «Науково-виробниче приватне підприємство «Комбі» заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю). З огляду на наведені мотиви колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

42. За частиною першою статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. Переглянувши оскаржене судове рішення в межах доводів касаційної скарги колегія суддів дійшла висновку, що підстав для задоволення касаційної скарги немає. Доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.

VII. Судові витрати

44. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Івано-Франківській області залишити без задоволення.

2. Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 7 вересня 2017 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. А. Губська

О. В. Калашнікова