ПОСТАНОВА

Іменем України

05 березня 2020 року

Київ

справа №522/22770/17

адміністративне провадження №К/9901/8333/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 522/22770/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправною та скасування постанови, визнання протиправним та скасування припису, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Градовського Ю.М., суддів -Крусяна А.В., Яковлєва О.В.),

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У грудні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» (далі по тексту: ТОВ «НАВІТРАНС», позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі по тексту: УДАБК Одеської міської ради, відповідач-1), у якому просило:

- визнати протиправною та скасувати постанову № 126/17/511вих про накладення на ТОВ «НАВІТРАНС» (ідентифікаційний код 34253677) штрафу за правопорушення у сфері містобудування, прийняту в.о. начальника УДАБК Одеської міської ради Якименко Р.К. від 14.11.2017 року;

- визнати протиправним та скасувати Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил відносно ТОВ «НАВІТРАНС» (ідентифікаційний код 34253677), складений головним спеціалістом інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міської ради Сафоновим А.Б. від 31.10.2017 року (бланк № 636/17);

- стягнути судові витрати з УДАБК Одеської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ТОВ «НАВІТРАНС».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що недопущення посадових осіб органу державного архітектурно - будівельного контролю до проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом» відбулося на законних підставах, а саме у зв`язку із невідповідністю наданих документів для проведення перевірки вимогам ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Втім, при винесені постанови № 126/17/511вих від 14.11.2017 року про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою позивача було визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф, посадовою особою відповідача не в повному обсязі було розглянуто матеріали та не з`ясовані обставини справи.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 25 липня 2018 року Приморський районний суд м. Одеси вирішив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправною та скасувати постанову №126/17/51 вих про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю „НАВІТРАНС" (ідентифікаційний код 34253677) штрафу за правопорушення у сфері містобудування, прийняту в.о. начальника Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Якименко Р.К. від 14.11.2017 року.

Визнати протиправним та скасувати Припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил відносно Товариства з обмеженою відповідальністю „НАВІТРАНС" (ідентифікаційний код 34253677), складений головним спеціалістом інспекційного відділу №1 Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради Сафоновим А.Б. від 31.10.2017 року (бланк № 636/17).

Стягнути з Управління державного архітектурно-будівельної контролю Одеської міської ради за рахунок його бюджетних асигнувать на користь Товариства з обмеженою відповідальністю „НАВІТРАНС", ідентифікаційний код 34253677 судовий збір в розмірі 1600 (одна тисяча шістсот) гривень.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач належним чином не спростував доводи позивача, щодо того, що головного спеціаліста інспекційного відділу № 1 УДАБК Одеської міської ради Сафонова А.Б. не було допущено для проведення позапланого заходу, в зв`язку із невідповідністю представлених документів вимогам Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та неправомірне притягнення відповідача до відповідальності за п. 2 ч. 6 ст. 2 Закону України „Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 06 лютого 2019 року П`ятий апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради - задовольнити.

Рішення Приморського районного суду м. Одеси від 25 липня 2018р. - скасувати.

Прийняти по справі нову постанову, якою відмовити у задоволені позову Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради про визнання протиправними та скасування постанови і припису.

Стягнути із Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» (65014, м.Одеса, вул.Буніна, 5, код ЄДРПОУ 30587886) на користь Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (65009, м.Одеса, вул..Черняховського, 6 код ЄДРПОУ 40199728) судовий збір за подачу апеляційної скарги у розмірі 2 400грн.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що відсутність в наказі та направленні на перевірку в найменуванні об`єкта перевірки слова «житлових» є несуттєвим недоліком в оформлені направлення та наказу на проведення перевірки, який жодним чином не свідчіть про невідповідність вищезазначених документів вимогам ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» і тому, не є підставою для недопущення до її проведення.

Також судом апеляційної інстанції зроблено висновок, що не зазначення в протоколі та приписі місцезнаходження об`єкту, на якому здійснювалась позапланова перевірка, не свідчать про протиправність складених документів.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 25 березня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ТОВ «НАВІТРАНС» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року та залишити в силі рішення Приморського районного суду м. Одеси від 25 липня 2018 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Позивач стверджує, що суд апеляційної інстанції переглянув рішення суду першої інстанції вийшовши за межі доводів апеляційної скарги, що є порушенням статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, а оскаржувана постанова, була прийнята виключно на матеріалах щодо не допуску до проведення позапланової перевірки, та доводи, наведені в постанові не відповідають фактичним обставинам справи та суперечать вимогам чинного законодавства України.

Крім того, ТОВ «НАВІТРАНС» зазначило, що суд апеляційної інстанції не надав оцінки тому, що працівників УДАБК Одеської міської ради не було допущено до проведення перевірки 31 жовтня 2017 року, а не 24 жовтня 2017 року, як зазначено в оскаржуваних постанові та приписі.

Також скаржником зроблено зауваження, що в акті перевірки та протоколі не зазначено місце проведення перевірки, а в приписі не зазначено, куди необхідно забезпечити доступ посадових осіб УДАБК Одеської міської ради.

8. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: Гімон М.М. (головуючий суддя), Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

9. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року.

10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 26.06.2019 № 854/0/78-19, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценко С.Г., Тацій Л.В.

Відповідач правом подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Судами попередніх інстанцій встановлено, що УДБАК Одеської міської ради, відповідно до ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.7 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», п.7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2011 року № 553, відповідно до Положення про УДБАК Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради № 579-VII від 27.04.2016р., на підставі звернення мешканців вул. Люстдорфської дороги, вул. Костанді та 5-го провулку Тимірязєва , стосовно дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104, вх. № 01-5/228-ОГ від 07.09.2017р., видано наказ за № 01-13/382ДАБК від 17.10.2017р. про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва «Будівництво будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104», замовник будівництва - ТОВ «Навітранс».

12. На підставі вказаного наказу було видано направлення для проведення позапланового заходу за № 001106 від 17.10.2017р. на «Будівництво будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104, строком дії з 19.10.2017 року по 31.10.2017 року.

13. 31 жовтня 2017 року головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міської ради Сафоновим А.Б. у присутності представника ТОВ «Навітранс» було складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення позапланової перевірки на об`єкті: «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом».

14. В акті представником ТОВ «Навітранс» зроблено зауваження про те, що представника УДАБК Одеської міської ради не було допущено для проведення позапланового заходу, у зв`язку із невідповідністю представлених документів вимогам ст. 10 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

15. На підставі вказаного, 31 жовтня 2017 року головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДАБК Одеської міської ради Сафоновим А.Б. складено та видано ТОВ «Навітранс» припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил про те, що за результатами позапланової перевірки на об`єкті «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом» представником замовника було відмовлено посадовій особі Управління в надані проектної та дозвільної документації та відмовлено в доступі на об`єкт будівництва за адресою: м. Одеса, вул. Костанді, 104.

16. В приписі представником ТОВ «Навітранс» зроблено запис про те, що рішення про недопущення головного спеціаліста УДАБК було прийнято на підставі ст.10 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», через те, що посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів передбачених цим Законом, або надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

17. Цього ж дня, головним спеціалістом інспекційного відділу №1 УДБК Одеської міської ради Сафоновим А.Б. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про те, що за результатами позапланової перевірки, проведеної на «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом» виявлено порушення: 24.10.2017р. представником замовника Жаріковою Д.О. було відмовлено посадовій особі Управління в наданні проектної та дозвільної документації та відмовлено в доступі на об`єкт будівництва.

18. За результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності 14 листопада 2017 року в.о. начальника УДАБК Одеської міської ради Якименко Р.К. прийнято постанову за № 126/17/511вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до якої ТОВ «Навітранс» визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого п.2 ч.6 ст.2 ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 50 520 грн. Постанову направлено на адресу ТОВ «Навітранс» листом від 14 листопада 2017 року.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

20. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

21. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

22. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

23. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч.1 ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми закону Кабінет Міністрів України постановою від 23.05.2011р. № 553 затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (надалі - Порядок № 553), який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Відповідно до п. 5 Порядку № 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Приписами п. 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та направлення для проведення позапланової перевірки.

Згідно п. 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

Право посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню, передбачено ст.41 ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» та п.11 Порядку № 553, а обов`язок суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю закріплено в п.14 Порядку №553.

Статтею 10 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено право суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), у разі, зокрема, посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.

Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на наступне.

Суд апеляційної інстанції задовольняючи апеляційну скаргу УДАБК Одеської міської ради, виходив з того, що в направленні для проведення планової (позапланової) перевірки за № 001106 від 17.10.2017р., як і в наказі за № 01-13/382ДАБК від 17.10.2017р. про проведення позапланової перевірки, зазначено найменування об`єкту перевірки - «Будівництво будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Київський район, вул. Костанді, 104».

Разом з тим, позивачем була зареєстровано Декларація про початок підготовних робіт № ОДОЗО 162641383 на об`єкті «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом: Одеська область, м. Одеса, вул. Костанді,104».

Отже, в наказі та направленні на перевірку в найменуванні об`єкта перевірки відсутнє слово «житлових», що є несуттєвим недоліком в оформленні вказаних документів.

З огляду на зазначене, колегія Верховного Суду погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що відсутність в наказі та направленні на перевірку слова «житлових» у найменуванні об`єкта перевірки за його повного найменування «Будівництво житлових будинків з вбудованими приміщеннями та підземним паркінгом: Одеська область, м. Одеса, вул.Костанді, 104» є формальним недоліком, який не може бути законною підставою для недопущення до проведення перевірки в розумінні положень ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до п.12 Порядку № 553 у разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб`єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб`єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об`єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відповідно до ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» є підставою для винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та притягнення суб`єкта містобудування до відповідальності шляхом накладення штрафу.

Відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності встановлено ЗУ «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», п.2 ч.6 ст.2 якого передбачено, що суб`єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій - у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Ураховуючи наведене та безпідставне не допущення ТОВ «Навітранс» працівників УДАБК Одеської міської ради до проведення позапланової перевірки колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що УДАБК ОМР у спірних правовідносинах діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб передбачений чинним законодавством та правомірно притягнуло позивача до відповідальності.

При цьому, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, щодо не зазначення в акті перевірки та приписі посадовими особами відповідача місце проведення перевірки. Доводи касаційної скарги з цього приводу не свідчать про протиправність складених документів.

Стосовно зауважень відповідача щодо зазначеної в оскаржуваних постанові та приписі дати проведення перевірки, суд касаційної інстанції зазначає, що вони не спростовують факту допущеного ТОВ «Навітранс» правопорушення вимог містобудівного законодавства та спрямовані здебільшого на переоцінку доказів та встановлених обставин у справі, що в силу вимог ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства не може бути об`єктом дослідження суду касаційної інстанції.

Доводи ТОВ «Навітранс» про вихід за межі доводів апеляційної скарги та порушення положень статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Верховного Суду вважає необґрунтованими. Відповідно до частини другої вказаної статті, суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

24. Зважаючи на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

25. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

26. З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

27. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «НАВІТРАНС» - залишити без задоволення.

2. Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року у справі № 522/22770/17 - залишити без змін.

3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді С. Г. Стеценко

Л. В. Тацій