Історія справи

Ухвала КАС ВП від 21.05.2018 року у справі №818/1157/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

03 листопада 2020 року

Київ

справа №818/1157/16

адміністративне провадження №К/9901/50892/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Бучик А. Ю.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука М. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року (суддя Опімах Л. М. ) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року (колегія суддів:

Бондар В. О., Калитка О. М., Кононенко З. О.) у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області про визнання дій протиправними, визнання нечинними та скасування припису та постанови,

УСТАНОВИЛ:

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області про визнання дій протиправними, визнання нечинними та скасування №121 про усунення порушень та постанови №80/239 від 02.07.2016 про накладення на позивача штрафу у розмірі 174000 грн.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 23.11.2017, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від
26.03.2018, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись з судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій при прийнятті судових рішень не у повному обсязі з'ясовано обставини, що мають значення для справи, а висновки, викладені у рішеннях суду, не відповідають обставинам справи. Вказує, що перевірка відповідачем проведена з порушенням передбаченої законом процедури, її висновки не відповідають фактичним обставинам справи, тому прийняті за її наслідками рішення є протиправними та підлягають скасуванню. В обґрунтування зазначив, що перевірка проведена у зв'язку зі зверненням органів поліції до Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області, проте статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" такої підстави не передбачено. Також відповідачем порушено строк проведення перевірки, визначений ч.4 ст.6 Закону, оскільки позивач відноситься до категорії суб'єктів малого підприємництва, перевірка мала тривати не більше 2-х робочих днів, однак вона тривала з 14.06.2016 по 17.06.2016, тобто 4 дні.

Ухвалою Верховного Суду від 04.06.2018 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Справу передано до Верховного Суду.

У відзиві на касаційну скаргу відповідач просив в задоволенні касаційної скарги відмовити, а судові рішення залишити без змін.

У зв'язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Судами встановлено, що ОСОБА_1 є суб'єктом підприємницької діяльності - фізичною особою-підприємцем, основним видом діяльності якого є роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами.

В період часу з 14 червня 2016 року по 17 червня 2016 року Управлінням Держпраці в Сумській області за місцем здійснення підприємницької діяльності позивача в закладі харчування "ІНФОРМАЦІЯ_2" та "ІНФОРМАЦІЯ_1", розташованих за адресою: АДРЕСА_1 проведено позапланову перевірку додержання фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 вимог законодавства про працю, про що складений Акт перевірки № 239, який 17.06.2016 вручений позивачу.

Підставою для проведення перевірки слугувало звернення начальника Головного управління Національної поліції в Сумській області від 26.05.2016 року "Про спільне проведення перевірки суб'єктів господарської діяльності", згода Державної служби з питань праці про проведення позапланової перевірки та наказ Управління Держпраці у Сумській області про проведення перевірки № 340-ОД від
10.06.2016.

10.06.2016 посадовим особам Управління Держпраці у Сумській області Врубель А. Г. та Півню А. Л. видане направлення на проведення перевірки № 261, примірник направлення був отриманий позивачем перед початком перевірки 14.06.2016, про що свідчить його особистий підпис.

В ході здійснення перевірки контролюючим органом виявлено порушення позивачем вимог законодавства, а саме: частини 1 та 3 статті 24 КЗпП України, що полягало у допущенні до роботи чотирьох працівників без укладання трудового договору.

На підставі акту перевірки відповідачем 17.06.2016 виданий припис №121 про усунення порушень, а 02.07.2016 винесено постанову №80/239 про накладення на позивача штрафу у розмірі 174000 грн.

Не погоджуючись з прийнятою постановою про накладення штрафу, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив із того, що припис №121 від 17.06.2016 про усунення порушень та постанова від 02.07.2016 №80/239 про накладення на позивача штрафу у розмірі 174000 прийняті у відповідності до вимог закону, порушень при проведенні перевірки відповідачем не допущено.

Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань праці, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015 № 96 (далі - Положення № 96) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390)

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 02.07.2012 № 390 (далі - Порядок №390) інспектор може проводити планові та позапланові перевірки, які можуть здійснюватися за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланова перевірка проводиться незалежно від кількості раніше проведених перевірок за наявності підстав, визначених Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення. Інспекторам забороняється виступати посередниками, арбітрами чи експертами під час розгляду трудових спорів.

Відтак, незважаючи на те, що ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що дія ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, Порядок № 390 прямо посилається на ст. 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб'єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

обґрунтоване звернення фізичної особи про порушення суб'єктом господарювання її законних прав. Позаплановий захід у цьому разі здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення;

неподання у встановлений термін суб'єктом господарювання документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов'язано з діяльністю суб'єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення державного нагляду (контролю).

Фізичні особи, які подали безпідставне звернення про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, несуть відповідальність, передбачену законом.

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, якщо інше не передбачається законом або міжнародним договором України, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України.

За пунктом 2 Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна "законодавство" від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Конституція України значно розширила коло питань суспільного життя, що визначаються чи встановлюються виключно законами України як актами вищої після Конституції України юридичної сили в системі нормативно-правових актів.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що перевірку проведено за наявності для цього визначених законодавством підстав, з огляду на положення абз. 4 п. 3 Порядку № 390, в силу яких позапланові перевірки за зверненнями фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктами господарювання вимог законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування здійснюються за наявності згоди Держпраці України на їх проведення.

Поряд із цим, у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, такої підстави для проведення позапланової перевірки, як за зверненням юридичної особи, в тому числі ГУ Нацполіції в Сумській області, не передбачено.

Відтак, суд доходить висновку, що в розумінні Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна "законодавство" від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Порядок № 390 не може застосуватись всупереч Закону N 877-V, встановлюючи додаткову підставу для проведення перевірки, що заборонено безпосередньо положеннями Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відтак, колегія суддів погоджується зазначає, що порядок проведення заходів зі здійснення державного нагляду (контролю), в тому числі щодо підстав його проведення, повинен відбуватись з дотриманням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", про що зазначено також у абз. 3 п. 3 Порядку № 390.

Відповідно до принципів законності та заснованості на законі (стаття 19 Конституції України), відповідач - Головне управління Держпраці у Сумській області зобов'язане діяти винятково на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 3 передбачено, що одним із принципів державного нагляду є здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.

Суд, проаналізувавши статтю 6 Закону, робить висновок, що відповідач при фактичному здійсненні такої перевірки вийшов за межі своїх повноважень наданих йому Законом, оскільки стаття 6 Закону містить вичерпний перелік підстав для проведення позапланових перевірок контролюючими органами.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції, викладеній в постанові Верховного Суду у справі № 823/647/17.

Колегія суддів вказує, що підставою для проведення перевірки стало надходження повідомлення від ГУ Нацполіції в Сумській області, проте вказане повідомлення не можна співставити з будь якою підставою для проведення позапланової перевірки, передбачених ст. 6 Закону.

Крім того, згідно частини сьомої статті 4 Закону у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов'язків суб'єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб'єкта господарювання.

Стосовно строку проведення перевірки, суди попередніх інстанцій посилалися на Порядок проведення перевірок посадовими особами Державної інспекції України з питань праці та її територіальних органів, затверджений Наказом Мінсоцполітики від 02.07.2012 № 390, який є спеціальним підзаконним актом, що регулює проведення перевірок органами Держпраці та не встановлює і не обмежує тривалості проведення позапланового заходу.

Поряд із цим, у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" або у іншому Законі, як акті аналогічної юридичної сили, встановлений чіткий термін проведення позапланового заходу для суб'єктів малого підприємництва - два робочі дні.

Відтак, суд доходить висновку, що в розумінні Рішення Конституційного Суду України у справі про тлумачення терміна "законодавство" від 09 липня 1998 року № 12-рп/98 Порядок № 390 не може застосуватись всупереч Закону N 877-V, оскільки взагалі не регулює питання тривалості позапланової перевірки, що чітко визначено безпосередньо положеннями Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відтак, колегія суддів вказує, що до вказаних правовідносин необхідно застосовувати частину четверту статті 6 Закону № 877, тому правові підстави для проведення позапланової перевірки - відсутні, а тому постанова про накладення стягнення підлягає скасуванню.

Відповідно до частин 1 , 3 та 4 статті 351 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Отже, суд приходить до висновку, що судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового про задоволення позову.

Згідно ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

На підставі викладеного, сплачений судовий збір за подання позовної заяви, апеляційної скарги та касаційної скарги в сумі 5871,80 грн. підлягає стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати припис № 121 від 02.07.2016 Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області.

Визнати протиправною та скасувати постанову Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області №80/239 від 02.07.2016.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної служби України з питань праці у Сумській області (код 39857622) на користь Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (код НОМЕР_1) судовий збір в сумі 5871,80 грн.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А. Ю. Бучик

Судді Л. Л. Мороз

А. І. Рибачук