Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.06.2021 року у справі №806/2258/16

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 червня 2021 року

м. Київ

справа № 806/2258/16

адміністративне провадження № К/9901/18720/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т. Г.,

суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 806/2258/16

за позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної державної адміністрації, Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації

на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Моніча Б. С., суддів:

Жизневської А. В., Котік Т. С. ),

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації, Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації, у якому просила визнати неправомірними дії відповідачів в частині не видачі їй посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А та зобов'язати управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації прийняти від неї необхідні документи для оформлення та видачі їй посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А, зобов'язати Житомирську обласну державну адміністрацію оформити та видати їй посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 06 жовтня 2016 їй встановлена 2 група інвалідності по захворюванню пов'язаного із впливом аварії на ЧАЕС, а тому у відповідності до вимог законодавства, вона має право на отримання посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії. Позивач вважає, що дії відповідачів суперечать вимогам чинного законодавства.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3.23 листопада 2016 року Житомирський окружний адміністративний суд вирішив:

У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

4. Відмовляючи позивачу в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відсутні правові підстави для надання позивачу посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, оскільки позивачу причинний зв'язок інвалідності за наслідками аварії на ЧАЕС був встановлений Житомирською обласною МСЕК 06 жовтня 2016, тобто після набуття чинності Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 № 76-VIII, тому на момент огляду МСЕК позивач вже не мала статусу потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5.16 січня 2017 року Житомирський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від "23" листопада 2016 р. скасувати в частині відмови у задоволенні позову до Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області.

Прийняти нову постанову, якою визнати відмову Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області у прийнятті від ОСОБА_1 документів та оформленні подання до Житомирської обласної державної адміністрації для видачі посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1, із числа постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, протиправною.

Зобов'язати Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області прийняти від ОСОБА_1 документи для встановлення статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1, із числа постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4, оформити та направити подання до Житомирської обласної державної адміністрації для вирішення питання щодо видачі ОСОБА_1 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1.

В іншій частині постанову залишити без змін.

6. Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації Житомирської області своєю відмовою у прийнятті документів та оформленні подання до Житомирської обласної державної адміністрації, фактично вирішило питання щодо видачі посвідчення, яке належить до компетенції обласної державної адміністрації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги.

20 лютого 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації.

У касаційній скарзі скаржник просить постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року у справі №806/2258/16 скасувати та залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2016 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції винесено з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.

Скаржник у касаційній скарзі зазначає, що підстави для отримання позивачем статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, категорії 1 - відсутні, а отже відповідач вважає, що правомірно відмовив позивачу в прийнятті від нього документів на отримання відповідного статусу.

8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 лютого 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року у справі №806/2258/16.

9.08 лютого 2018 року справу було передано до касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду.

10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 лютого 2018 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Анцупової Т. О., суддів Берназюка Я. О., Кравчука В. М.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 11 червня 2019, у зв'язку з обранням до Великої Палати Суду судді Анцупової Т. О., було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т. Г., суддів Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

12. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 02 червня 2021 року прийнято до провадження касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року у справі №806/2258/16.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Як було встановлено судами попередніх інстанцій, позивачка з 1984 року проживала у с. Веселівка Коростенського району, які постановою Кабінету Міністрів УРСР №106 від 23 липня 1991 були віднесені до зони посиленого радіологічного контролю у зв'язку з чим їй було видано посвідчення потерпілого категорії 4 серії НОМЕР_1.

ОСОБА_1 було встановлено діагноз Лімфома Ходжкіна, змішано-клітинний варіант з ураженням надключичних та підключичних л/вузлів справа, л/вузлів межистіння, який згідно експертного висновку Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України по встановленню причинного зв'язку хвороб, що призвели до інвалідності та смерті з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС № 38 від 02 лютого 2016 року, пов'язане з впливом аварії на ЧАЕС.

Житомирською обласною медико-соціальною експертною комісією позивачу встановлено 2 групу інвалідності з 06 жовтня 2016, яка настала внаслідок захворювання, пов'язаного з впливом аварії на ЧАЕС, що підтверджується відповідною довідкою серії 12ААА №902239 від 06 жовтня 2016.

У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулась до Управління праці та соціального захисту населення Коростенської міської ради щодо видачі їй посвідчення потерпілого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії.

Коростенською РДА листом №02-11/166 від 18.10.2016 були повернуто пакет документів позивача та повідомлено, що Законом України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від
28.12.2014 року № 76-VIII внесено зміни до Закону України "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи", а саме з ст. 2 виключено зону посиленого радіологічного контролю, що не дає підстав для видачі посвідчення вказаної категорії.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

15. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає ~law10~.

Відповідно до ~law11~ до потерпілих від Чорнобильської катастрофи належать, зокрема, особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 01.01.1993 прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років (пункт 4 частини першої).

Згідно із ~law12~ для встановлення пільг і компенсацій визначаються категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, зокрема інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10,11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, - категорія 1.

Отже, для отримання постраждалими статусу особи, потерпілої від Чорнобильської катастрофи, категорії 1, необхідні три умови:

1) інвалідність;

2) статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи;

3) причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою.

~law13~ визначено, що учасникам ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС та потерпілим від Чорнобильської катастрофи видаються посвідчення, виготовлені за зразками, затвердженими Кабінетом Міністрів України. При зміні категорії, а також у випадках, передбачених ~law14~, посвідчення підлягає заміні. Посвідчення "Учасник ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС" та "Потерпілий від Чорнобильської катастрофи" є документами, що підтверджують статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надають право користування пільгами, встановленими ~law15~.

На реалізації наведеної вище норми ~law16~ постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.1997 № 51 "Про затвердження Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" затверджено Порядок № 51.

Відповідно до пункту 10 Порядку № 51 інвалідам з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, посвідчення видаються на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.

Посвідчення видаються особам, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 01.01.1993 прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років, - на підставі довідки встановленого зразка (додаток № 7).

Рішення про видачу або відмову у видачі посвідчення приймається у місячний термін з дня надходження необхідних документів до органу, що видає посвідчення.

З аналізу вищезазначених норм видно, що підставою для надання особі статусу постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 4 є факт її постійного проживання або постійної праці чи постійного навчання на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вона станом на
01.01.1993 прожила або відпрацювала чи постійно навчалася у цій зоні не менше чотирьох років.

Визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій до ухвалення ~law17~, який набрав чинності 01.01.2015 містилося у ~law18~. Відповідно до цієї статті до зон радіоактивного забруднення було віднесено такі зони: (1) зона відчуження, (2) зона безумовного (обов'язкового) відселення, (3) зона гарантованого добровільного відселення та (4) зона посиленого радіоекологічного контролю.

Аналогічне визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій містилося у статті 2 Закону 791а-XII, яким регулюються питання поділу території на відповідні зони, режим їх використання та охорони, умови проживання та роботи населення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність в цих зонах.

01.01.2015 набув чинності ~law19~, яким ~law20~ було виключено (~law21~, який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій.

~law22~ не передбачено, що раніше видані посвідчення особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, є недійсними.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачка постійно проживала на території зони посиленого радіоекологічного контролю і її було видане посвідчення потерпілого категорії 4 до 01.01.2015 року, яке діє на час проживання або роботи у зоні посиленого радіоекологічного контролю.

Отже статус позивача як потерпілої від Чорнобильської катастрофи є безстроковий.

Виключення з 01.01.2015 зони посиленого радіоекологічного контролю не позбавляє позивача статусу потерпілої від Чорнобильської катастрофи категорії 4, оскільки такий статус було набуто правомірно, а законні підстави для його припинення відсутні.

Колегія суддів також звертає увагу, що рішенням від 17.07.2018 № 6-р/2018 Конституцій Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, ~law23~.

Конституційний Суд України звернув увагу на засадничий характер обов'язку держави щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та на необхідність виокремлення категорії громадян України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи і потребують додаткових гарантій соціального захисту у зв'язку з надзвичайними масштабами вказаної катастрофи та її наслідків.

Встановлення у законах України пільг, компенсацій та гарантій громадянам України, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, обумовлено виконанням державою свого конституційного обов'язку, передбаченого статтею 16 Основного Закону України, щодо подолання наслідків Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українського народу. Такі пільги, компенсації та гарантії є особливою формою відшкодування завданої шкоди вказаній категорії громадян, а тому скасування чи обмеження цих пільг, компенсацій і гарантій без рівноцінної їх заміни свідчитиме про відступ держави від її конституційного обов'язку.

Скасування пільг, компенсацій та гарантій не відповідає конституційному обов'язку держави, передбаченому у статті 16 Основного Закону України, щодо осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, тому пільги, компенсації та гарантії є такими, що захищені Конституцією України від негативних наслідків для цієї категорії осіб при внесенні змін до законодавства України (пункт 4 мотивувальної частини).

Рішенням від 17.07.2018 № 6-р/2018 Конституцій Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), зокрема і ~law24~, яким у ~law25~ виключено статтю 23, якою було передбачено компенсації та пільги громадянам, віднесеним до категорії 4. Отже, право на компенсації та пільги постраждалих, віднесених до категорії 4, було підтверджено.

На підставі вище наведеного, колегія суддів приходить до висновку, що виключення з 01.01.2015 зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє статусу потерпілого осіб, яким раніше, до
31.12.2014, було встановлено статус і видано посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи. Особа, якій видано безтермінове посвідчення громадянина, який постійно проживав на території зони посиленого радіологічного контролю (категорія 4), для цілей застосування ~law26~, вважається потерпілим від Чорнобильської катастрофи.

Аналогічна правова позиція викладена Судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від
20.03.2019 у справі №697/121/17.

Разом з цим, у справі, яка розглядається суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач звернулась до Управління соцзахисту із заявою про видачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1. Ця заява та документи не передавалась останнім до Житомирської ОДА.

Рішення про відмову у видачі посвідчення позивачу уповноваженим органом не приймалося.

При цьому положеннями законодавства, яким врегулювано порядок видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи до повноважень Управління соцзахисту не віднесено розгляд поданих особою документів на визначення статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи та видачі відповідного посвідчення на предмет повноти поданого пакету документів і наявності підстав для надання статусу і видачі посвідчення.

Управління соцзахисту в даному випадку лише приймає заяву та документи особи на визначення статусу потерпілого від Чорнобильської катастрофи та видачі відповідного посвідчення, які в подальшому направляє до уповноваженого органу для вирішити питання надання заявнику статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видачі відповідного посвідчення.

Аналогічну правову позицію було висловлено у постанові Верховного Суду від 02 липня 2020 року у справі № 806/914/17.

За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками суду апеляційної інстанції про те, що Управління соцзахисту діяло не у межах і не у спосіб, визначений ~law27~ і Порядком № 51, а також із висновками про необхідність зобов'язання Управління соцзахисту прийняти у позивача необхідні документи для оформлення та видачі посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А, та направити їх до уповноваженого органу для вирішити питання надання їй статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видачі відповідного посвідчення, а відповідно вважає помилковими висновки суду першої інстанції про відмову в задоволенні позовних вимог в цій частині.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання Житомирську обласну державну адміністрацію оформити та видати посвідчення особи, яка потерпіла внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 серії А, то у цьому випадку колегія суддів КАС ВС констатує передчасність цієї позовної вимоги, з огляду на ту обставину, що іншим співвідповідачем у справі рішення з цього приводу не приймалося, відтак суд у цій ситуації не вправі втручатися у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень та переймати на себе його функції.

Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

16. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки оскарженого рішення суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни його відсутні.

17. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

18. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення Коростенської районної державної адміністрації залишити без задоволення.

2. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16 січня 2017 року у справі № 806/2258/16- залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А. Ю. Бучик

Л. В. Тацій