Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.08.2018 року у справі №808/494/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

Київ

02 жовтня 2018 року

справа №808/494/17

адміністративне провадження №К/9901/54529/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Ханової Р.Ф.(суддя-доповідач),

суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я.

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції матеріали адміністративної справи № 808/494/17

за адміністративним позовом Міського комунального підприємства «Основаніє» до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» про визнання незаконною (скасування) вимоги

за касаційною скаргою Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року у складі судді Садового І.В.

та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року у складі колегії суддів Чабаненко С. В., Чумак С. Ю., Юрко І.В.,

У С Т А Н О В И В:

ПРОЦЕДУРА

15 лютого 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» звернулося до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі - Управління, контролюючий орган, відповідач у справі), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Міське комунальне підприємство "Основаніє" про визнання незаконними пунктів третього та четвертого вимоги від 14 листопада 2016 року №04-08-06-14-14/235 "Щодо усунення порушень законодавства", прийнятої відповідачем на підставі акта ревізії Міського комунального підприємства "Основаніє" від 04 жовтня 2016 року №06-21/11, з мотивів безпідставності її прийняття.

06 квітня 2017 року ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду замінено первинного позивача у справі - Товариство з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» на належного позивача - Міське комунальне підприємство "Основаніє" (далі - Підприємство, підконтрольна установа, позивач у справі). Цією ж ухвалою Товариство з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» залучено до участі у справі як третю особу, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача (далі - третя особа).

Предметом позовних вимог заміненим позивачем визначено незаконність вимоги від 14 листопада 2016 року № 04-08-06-14-14/235 "Щодо усунення порушень законодавства", прийнятої відповідачем на підставі акта ревізії Міського комунального підприємства "Основаніє" від 04 жовтня 2016 року №06-21/11.

18 грудня 2017 року рішенням Запорізького окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року позовні вимоги задоволено у повному обсязі, визнано протиправною та скасовано вимогу відповідача від 14 листопада 2016 року №04-08-06-14-14/235 "Щодо усунення порушень законодавства", прийняту на підставі висновків акта ревізії Міського комунального підприємства "Основаніє" від 04 жовтня 2016 року №06-21/11.

26 червня 2018 року відповідачем подано касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій контролюючий орган просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

26 липня 2018 року касаційна скарга розподілена на суддю-доповідача.

30 липня 2018 року ухвалою Верховного Суду касаційну скаргу контролюючого органу залишено без руху та надано десятиденний строк для усунення недоліків касаційної скарги з моменту отримання цієї ухвали.

14 серпня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за наслідками усунення відповідачем недоліків касаційної скарги у встановлений судом строк та витребувано з Запорізького окружного адміністративного суду справу № 808/494/17.

29 серпня 2018 року справа № 808/494/17 надійшла до Верховного Суду.

11 вересня 2018 року до Верховного Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу, в якому він спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити оскаржувані судові рішення без змін.

Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Касаційний розгляд справи здійснюється в попередньому судовому засіданні відповідно до статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14 листопада 2016 року контролюючим органом за наслідками проведення ревізії та на підставі акта ревізії 04 жовтня 2016 року №06-21/11 винесено вимогу №10-07-14-14/323 "Про усунення виявлених порушень" (далі - Вимога), якою визначено, що підконтрольна установа в порушення статті 193 Господарського кодексу України від 16 січня 2003 року №436-ІV, підпункту 1.1. Договорів від 31 грудня 2014 року №31/12/2014-1, №31/12/2014-2, Договорів від 22 січня 2016 року № 1, № 2 замовником - Міським комунальним підприємством «Основаніє» прийнято у підрядника Товариства з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» акти приймання виконаних робіт (наданих послуг) з технічного обслуговування та ремонту ліфтів по Правобережному та Хортицькому територіальним відділенням за 2015 рік та січень-серпень 2016 року, в яких завищено вартість наданих послуг по Правобережному та Хортицькому територіальним відділенням за 2015 рік та січень-серпень 2016 року на загальну суму 971 022 грн. 82 коп., із яких: по договорам від 31 грудня 2014 року №31/12/2014-1, №31/12/2014-2 - на суму 659 812 грн. 93 коп., які оплачено підряднику, по договорам від 22 січня 2016 року №1, №2 - на суму 311 209 грн. 89 коп., із яких, оплачено на суму 140 698 грн. 48 коп. та на суму 170 511 грн. 41 коп.

Підприємство зобов'язано усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку та надати вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом із завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів в термін до 15 грудня 2016 року.

Судами першої та апеляційної інстанції встановлено обставини, на підставі яких контролюючим органом зроблено висновок про наявність порушень, викладених у Вимозі.

Під час ревізії контролюючим органом здійснено розрахунок вартості місячних та квартальних робіт та регламентованих робіт (технічний нагляд ліфтів), які, на думку контролюючого органу, зайво включені до відомостей щомісячної суми оплати послуг з технічного обслуговування ліфтів та до Актів приймання виконаних робіт (наданих) послуг з технічного обслуговування та ремонту ліфтів (Правобережне територіальне відділення та Хортицьке територіальне відділення) за січень - серпень 2016 року та за січень - грудень 2015 року підрядником Товариством з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» та прийнятих замовником - Міським комунальним підприємством «Основаніє». Вказане завищення доводиться Управлінням на підставі висновку про завищення фактичного відпрацьованого часу при виконанні місячних та квартальних робіт, та регламентних робіт (технічний нагляд ліфтів) (Правобережне територіальне відділення та Хортицьке територіальне відділення) у 2015 році на 19 072 ,84 людино-годин та у січні-серпні 2016 році на 10 868,42 людино-годин.

Слідчим відділенням Хортицького відділення поліції Дніпровського відділу поліції Головного управління Національної поліції у Запорізькій області проводилося досудове розслідування у кримінальному провадженні №12016080070000194, внесеному до Єдиного державного реєстру досудових розслідувань 19 січня 2016 року, за ознаками вчинення кримінального правопорушення, передбаченого частиною 3 статті 191 Кримінального кодексу України, за фактом заволодіння посадовими особами Товариства з обмеженою відповідальністю "Ліфтовик" грошовими коштами позивача під час виконання робіт з технічного обслуговування та ремонту ліфтів за попередньою змовою групою осіб.

Під час досудового розслідування у зазначеному кримінальному провадженні на підставі висновку експерта, складеного за результатами проведення судово-економічної експертизи від 04 вересня 2017 року № 559/560-16 встановлено, що викладені в акті ревізії порушення не знайшли свого підтвердження.

Висновком експерта, серед іншого, встановлено, що документально підтвердити визначену в акті ревізії розрахункову суму місячних та квартальних робіт (технічний нагляд ліфтів), зайво включених до відомості щомісячної суми оплати послуг з технічного обслуговування ліфтів за період січень 2015 року - серпень 2016 року, яка складає 971 022 грн. 82 коп., не надається за можливе, оскільки визначити на яких саме ліфтах (8-ми, 9-ти, 10-ти, 12-ти, 14-ти, 16-ти чи 17-ти поверхових, вантажність, строк експлуатації) не було проведено технічне обслуговування працівниками Товариства з обмеженою відповідальністю «Ліфтовик» не надається за можливе. Розрахункова сума місячних та квартальних робіт (технічний нагляд ліфтів), зайво включених до відомості щомісячної суми оплати послуг з технічного обслуговування ліфтів з період січень 2015-серпень 2016 років яка складає 971 022 грн. 82 грн., розрахована з використанням вартості місячних та квартальних робіт та регламентних робіт лише по ліфтам 9-ти поверхових будинків без урахування наявності інших ліфтів (більшої/меншої поверховості, вантажності та строку експлуатації).

У відповідності до інформації, отриманої від Запорізької місцевої прокуратури № 3 (лист від 11 грудня 2017 року № 8916), за наслідками закінчення досудового розслідування 11 грудня 2017 року слідчим Слідчого відділу Хортицького відділення поліції Дніпровського відділу поліції Головного управління Національної поліції у запорізькій області області прийнято рішення про закриття кримінального провадження на підставі пункту 2 частини 1 статті 284 Кримінально-процесуального кодексу України, у зв'язку з відсутністю складу кримінального правопорушення.

ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Управлінням на підставі належних та допустимих доказів не доведено факту завдання підконтрольною установою збитків державі внаслідок завищення вартості наданих послуг по Правобережному та Хортицькому територіальним відділенням за 2015 рік та січень-серпень 2016 року на загальну суму 971 022 грн. 82 коп.

ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

У касаційній скарзі контролюючий орган посилається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме положень статей 2, 10, 12, 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939 (далі - Закон № 2939), пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не з'ясовано повно і всебічно обставини справи, не взято до уваги докази, надані відповідачем, допущено необ'єктивність та необґрунтованість при прийнятті рішень. Відповідач вважає, що позивачем оскаржуються дії контролюючого органу, здійснення яких відповідачем прямо передбачено чинним законодавством. Посилаючись на правові позиції Верховного Суду України, викладені у справах №№ 21-40а14, 21-89а14, 21-332а14, 21-453а14, а також Верховного Суду у справі №822/2087/17 доводить, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для відповідача. В свою чергу, у разі виявлення збитків та визначення їх розміру, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов органу державного фінансового контролю, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Щодо меж розгляду справи судом касаційної інстанції

Відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, відтак Верховний Суд зазначає про неприйнятність доводів скаржника про неповноту дослідження судами попередніх інстанцій доказів на предмет встановлення певних обставин.

Щодо застосування норм процесуального права

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

ПРАВОВА ПОЗИЦІЯ

а) Нормативне регулювання

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-12, визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону № 2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 46 Порядку № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

б) Тлумачення норм матеріального права

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону № 2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

В силу положень статей 2, 10, 11 Закону, а також підпунктів 5, 15 пункту 5 Положення про державну фінансову інспекцію (затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 року №310, далі - Положення) правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 15 пункту 5 Положення).

Непред'явлення контролюючим органом "законної вимоги" у разі дійсного встановлення ним порушень законодавства підконтрольним суб'єктом, зокрема, визначення у встановленому порядку розміру заподіяних збитків, може мати наслідком юридичну відповідальність посадових осіб самого контролюючого органу. При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, тобто наявність підстав для її скерування адресату.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

З аналізу наведених положень законодавства висновується, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб'єкту (об'єкту контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, які рівною мірою можуть бути предметом адміністративного судового розгляду, обов'язкове до виконання рішення компетентного органу (спірна вимога) повинне підпадати під одну з двох вказаних категорій рішень.

Письмова вимога контролюючого органу безумовно породжує правові наслідки (зокрема обов'язки) для свого адресата, відтак вона наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься) і як такий акт, може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Верховний Суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги та відповідність її критерію "законності".

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено обставини, які дали змогу перевірити "законність вимоги", за наслідком такого розгляду суди дійшли до обґрунтованого висновку щодо протиправності вимоги внаслідок відсутності складу правопорушення.

Крім того, спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, який в силу закону обов'язковий до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

За таких умов спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії.

в) Оцінка доводів касаційної скарги

Одним з доводів касаційної скарги є те, що відповідно до чинного законодавства у відповідача наявні повноваження на проведення ревізії та прийняття вимоги.

Виходячи із системного тлумачення норм права, наведеного вище, наявність повноважень - це одна з обставин, які входять до предмета доказування у справах цієї категорії, але не єдина. Надання контролюючому органу відповідних повноважень - це лише передумова подальшої реалізації його управлінських функцій, результатом реалізації чого є, в даному випадку, прийняття письмової вимоги, законність якої обґрунтовано перевірена судами попередніх інстанцій.

Доводи контролюючого органу щодо неможливості оскарження такої вимоги до адміністративного суду із посиланням на встановлений законодавством судовий порядок стягнення збитків за позовом контролюючого органу є безпідставними внаслідок правової природи такого рішення та наслідків його прийняття для прав і законних інтересів підконтрольного суб'єкта.

Аналізуючи посилання відповідача на правові позиції Верховного Суду України та Верховного Суду, Суд у цій справі зазначає, що висновок про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що "законна вимога" контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов'язки для підконтрольної установи.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939, з чим кореспондується зміст абзацу 4 пункту 50 Порядку № 550) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

Суд зазначає, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб'єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту, що і було зроблено судами першої та апеляційної інстанцій.

г) Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Верховний Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційна скарга відповідача залишається без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області залишити без задоволення.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 18 грудня 2017 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року у справі № 808/494/17 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Р.Ф.Ханова

Судді І.А.Гончарова

І.Я.Олендер