Історія справи

Ухвала КАС ВП від 03.12.2020 року у справі №9901/376/20

УХВАЛА

28 січня 2021 року

Київ

справа №9901/376/20

адміністративне провадження №П/9901/376/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого- Кашпур О. В.,

суддів - Мацедонської В. Е., Жука А. В., Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

УСТАНОВИЛ:

1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Верховної Ради України щодо невідкладного приведення положень законодавства України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020 в частині усунення різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів, які виходять у відставку;

- зобов'язати Верховну Раду України виконати свої повноваження щодо невідкладного приведення положень законодавства України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020 в частині усунення різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів, які виходять у відставку.

2. На обґрунтування позовних вимог посилається на те, що він постановою Верховної Ради України від 02.12.2010 №2763-VI призначений суддею Вищого адміністративного суду України безстроково. Верховна Рада України допустила протиправну бездіяльність, оскільки протягом 9-ти місяців не виконує Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020, яким, зокрема було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) пункт 25 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 02 червня 2016 року №1402-VIII щодо усунення різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів, які виходять у відставку. Позивач стверджує, що така бездіяльність відповідача порушує його права та інтереси, оскільки у разі подання ним заяви про відставку та звільнення його у відставку він отримуватиме щомісячне довічне грошове утримання у значно меншому розмірі, ніж суддя такого самого рівня, якого буде звільнено у відставку із правом на отримання щомісячного довічного грошового утримання згідно із Законом України "Про судоустрій і статус суддів" від 02 червня 2016 року №1402-VIII. Обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання має встановлюватися за єдиними правилами для всіх суддів у відставці. Оскільки усі судді судової системи мають єдиний правовий статус і є рівними перед законом.

3. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від
30.11.2020 для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів: Кашпур О. В. - головуючого суддю, суддів: Мацедонську В. Е., Жука А. В., Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

4. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03 грудня 2020 року відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду.

5. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 грудня 2020 року суддю Радишевську О. Р. замінено на суддю Мартинюк Н. М. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н. Богданюк від 21 грудня 2020 року №2556/0/78-20.

6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 січня 2021 року суддю Мартинюк Н. М. замінено на суддю Радишевську О. Р. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н. Богданюк від 26 січня 2021 року №147/0/78-21.

7. Представником відповідача надано до суду відзив на позовну заяву, в якому він просить відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог. Зазначає, що до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, які виникають у відносинах, де парламент, як орган законодавчої влади, реалізовує свої владні повноваження (крім законодавчої діяльності). Разом з тим, під час законотворення парламент не реалізовує управлінських функцій, а тому оспорювана позивачем бездіяльність Верховної Ради України не може бути оскаржена у судовому порядку. У зв'язку з цим, провадження у цій справі підлягає закриттю.

8. Позивач надіслав до суду відповідь на відзив, в якому зазначив про те, що Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020 парламент може виконати шляхом реалізації інших повноважень (установчої, організаційної, контрольної функцій), а не тільки у порядку законодавчої процедури. На підтвердження вказаної позиції позивач наводить приклади, у яких Верховною Радою України не вносилися зміни до законодавства України, зокрема парламент, виконуючи Рішення Конституційного Суду України від 23.12.1997 №7-зп, прийняв постанову від 14.01.1998 №18/98-ВР.

9. У запереченнях на відповідь на відзив представником відповідача зазначено про те, що відповідно до статті 92 Конституції України питання судоустрою, судочинства, статусу суддів визначається виключно законами України, а тому виконання Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020 у частині вирішення питання щодо усунення різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів, які виходять у відставку, можливе шляхом внесення відповідних законодавчих змін до Закону України "Про судоустрій і статус суддів", а не шляхом реалізації інших повноважень парламенту (здійснення установчої, організаційної, контрольної функцій). Однак, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій.

10. Позивач надіслав до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

11. Оскільки всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, то в силу частини 9 статті 205 КАС України Суд розглядає справу у письмовому провадженні.

12. Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

13. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

14. Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

15. За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

16. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині 2 статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених частині 2 статті 19 КАС України; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

17. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

18. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої) та законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).

19. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що при розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.

20. Статтею 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).

21. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

22. При цьому, здійснюючи законотворчий процес, Верховна Рада не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.

23. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин 3 статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

24. Аналізуючи Закону України "Про судоустрій і статус суддів"одавчі положення та правозастосовні акти, Суд дійшов висновку, що в порядку адміністративного судочинства можуть оскаржуватися лише ті акти, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято, вчинено, допущено у правовідносинах, в яких Верховна Рада України реалізовує свої публічно-владні повноваження.

25. Аналогічні висновки були викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20; від 13 травня 2020 року в справі №9901/527/19.

26. Як убачається з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження бездіяльності Верховної Ради України щодо приведення положень законодавства України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 №2-р/2020 в частині усунення різних підходів до порядку обчислення розміру щомісячного довічного грошового утримання суддів, які виходять у відставку, та, як наслідок, зобов'язання відповідача виконати свої повноваження щодо невідкладного приведення положень законодавства України відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 18.02.2020 № 2-р/2020.

27. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідно до пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються судоустрій, судочинство, статус судді.

28. Зазначена норма має імперативний характер та вказує на конституційно встановлений спосіб вирішення питання судоустрою і статусу суддів - виключно на законодавчому рівні.

29. Таким чином, позовні вимоги стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої парламент не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, а тому оспорювана бездіяльність Верховної Ради України не може бути оскаржена в судовому порядку.

30. З урахуванням обставин цієї справи колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

31. На переконання колегії суддів Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у цій справі слід тлумачити в контексті частини 3 статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.

32. Таку правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 9901/152/18 та від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі № 9901/947/18.

33. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (частина 2 статті 239 КАС України).

34. Отже, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для закриття провадження у цій справі та роз'яснення позивачу, що в цьому випадку, його вимоги не належать до юрисдикції судів.

Керуючись статтями 238, 266 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрити.

Ухвала набирає законної сили відповідно до статті 256 КАС України та може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду впродовж п'ятнадцяти днів з дня її постановлення.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: А. В. Жук

В. Е. Мацедонська

О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко