Історія справи

Постанова ВП ВС від 10.09.2019 року у справі №825/2262/16
Ухвала КАС ВП від 30.01.2019 року у справі №825/2262/16

ПОСТАНОВА

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 серпня 2019 року

м. Київ

Справа № 825/2262/16 (К/9901/36764/18)

Провадження № 11-305апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 825/2262/16 за позовом Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області до Комунального закладу «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» про стягнення грошових коштів

за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року (у складі колегії суддів Межевича М. В., Земляної Г. В., Сорочка Є. О.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1. У грудні 2016 року Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі - Північний офіс Держаудитслужби) звернулося до суду з адміністративним позовом до Комунального закладу «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» (далі - КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом»), в якому просило стягнути з відповідача до обласного бюджету м. Чернігова грошові кошти в сумі 63 211,55 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що в ході ревізії фінансово-господарської діяльності відповідача було виявлено порушення вимог законодавства України, а саме:

- за охоплений ревізією період працівникам підприємства було необґрунтовано виплачено кошти на відрядження на загальну суму 1807,62 грн;

- виявлено факти неправильного визначення частині працівників встановлених посадових окладів на суму 1 414,08 грн;

- порушення вимог пункту 2.4.5.12 спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 05 жовтня 2005 року № 308/519 «Про упорядкування та затвердження умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення», внаслідок чого зайво нараховано та виплачено заробітну плату 12 працівникам лабораторії на загальну суму 31 458,11 грн;

- встановлено факти оплати праці за невідпрацьований час на загальну суму 18 531,74 грн.

У зв`язку із наведеним контролюючим органом було висунуто вимогу відповідачу про повернення до обласного бюджету коштів на суму 63 211,55 грн, яка останнім не виконана.

3. Чернігівський окружний адміністративний суд постановою від 18 січня 2017 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

4. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 29 березня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваного рішення; далі - КАС України), вказавши, що цей спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

5. Не погодившись із таким судовим рішенням, Північний офіс Держаудитслужби звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права при визначенні підсудності спору, просить скасувати ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

6. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 15 травня 2017 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

7. 01 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України від КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» надійшло заперечення на касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.

9. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VІІІ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

10. У березні 2018 року вказану касаційну скаргу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

11. 13 лютого, 17 серпня, 12 грудня 2018 року від Північного офісу Держаудитслужби до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшли клопотання про прискорення розгляду справи № 825/2262/16 (К/9901/36764/18).

12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) у зв`язку з тим, що Північний офіс Держаудитслужби оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 квітня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження.

Фактичні обставини, установлені судами попередніх інстанцій

14. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до пункту 1.2.2.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції в Чернігівській області на IІ квартал 2016 року на підставі направлень на проведення ревізії від 11 квітня 2016 року № 199, 200 та від 13 травня 2016 року № 203 працівниками контролюючого органу проведено ревізію фінансово-господарської діяльності КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» за період з 01 січня 2013 року по 30 квітня 2016 року.

15. За результатами проведеної ревізії складений акт № 04-21/08 від 23 червня 2016 року про виявлені під час перевірки фінансові порушення КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом». Цей акт підписаний відповідачем із запереченнями.

16. На підставі висновків акта ревізії контролюючим органом сформовано вимогу від 27 липня 2016 року № 25-04-158-14/4843 щодо усунення порушень законодавства, виявлених під час перевірки фінансово-господарської діяльності КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом». Згідно з цією вимогою за позивачем встановлені порушення:

- підпунктів 1.5, 1.7, 2.2.1, 2.2.3.б, 2.4.5.12, 3.4.7 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров`я та установ соціального захисту населення, затверджених спільним наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров`я України від 05 жовтня 2005 року № 308/519, та пункту 7 таблиці 1 додатку 2 до них, а саме було безпідставно нараховано та виплачено заробітну плату (оплата праці за фактично невідпрацьований робочий час, необґрунтовані підвищення посадових окладів за шкідливі і важкі умови праці, завищення посадових окладів);

- пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 02 лютого 2011 року № 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, які направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів», а саме впродовж охопленого ревізією періоду працівникам Центру було необґрунтовано виплачено коштів на відрядження та проведено оплату праці за фактично невідпрацьований час.

17. Проте у визначений строк КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» не виконало вказаної вимоги в частині відшкодування на користь обласного бюджету м. Чернігова коштів в сумі 63 211,55 грн, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом про стягнення зазначених коштів.

Оцінка судів першої та апеляційної інстанцій

18. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що висновки позивача про порушення відповідачем законодавства при виплаті окремим його працівникам заробітної плати (оплата праці за фактично невідпрацьований робочий час, необґрунтовані підвищення посадових окладів за шкідливі і важкі умови праці, завищення посадових окладів) та коштів на відрядження є недоведеними та безпідставними.

19. При цьому, розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

20. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, керувався тим, що розгляд цієї справи має бути здійснено в порядку господарського, а не адміністративного судочинства, оскільки спірні відносини виникли внаслідок невиконання підконтрольною установою вимоги про відшкодування збитків, завданих державі, та направлені лише на стягнення з відповідачів грошових коштів внаслідок порушення ними фінансової дисципліни, тобто є деліктними.

21. На обґрунтування такого висновку апеляційний суд зазначив, що адміністративними судами можуть розглядатися вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватись шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень; такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень. В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, в тому числі й на користь держави) мають приватно-правовий характер та, як наслідок, не можуть розглядатися судами адміністративної юрисдикції.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог

22. У касаційній скарзі скаржник зазначає про те, що суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, дійшов помилкових висновків про те, що спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

23. Скаржник зауважує, що між сторонами склалися публічно-правові відносини, оскільки під час проведення ревізії в КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» було встановлено порушення законодавства, що призвело до збитків, завданих бюджету.

24. У свою чергу, органи державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень діють як суб`єкти владних повноважень, а тому всі спори, які випливають із функціональної діяльності цих органів, належать до юрисдикції адміністративних судів.

Позиція інших учасників справи

25. У запереченні на касаційну скаргу КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом» зазначає про законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції. Погоджується, що спірні правовідносини у цій справі мають приватно-правову природу і не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

26. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

27. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

28. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

29. Пунктами 1 і 7 частини першої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначено, що справою адміністративної юрисдикції є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень; а суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

30. Частиною першою та пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також на публічно-правові спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

31. Водночас слід звернути увагу на те, що спір набуває ознак публічно-правового не лише за наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи його посадової особи, а й за умови здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

32. Для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: має бути наділений повноваженнями для звернення до суду, а підстави для звернення мають бути визначені виключно законом з указівкою на предмет звернення.

33. Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

34. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

35. Згідно із статтею 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

36. Відповідно до частини другої статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

37. Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення), Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

38. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

39. Пунктом 6 Положення передбачено, що Держаудитслужба має право в установленому порядку, зокрема: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 16); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (підпункт 23).

40. Положенням установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 9 пункту 4).

41. Згадані норми узгоджуються з положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, якою визначено права органу державного фінансового контролю. Зокрема, у пункті 7 цієї статті передбачено право цього органу пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

42. Статтею 10 Закону № 2939-ХІІ встановлено право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

43. Згідно із частиною другою статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

44. Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

45. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

46. Аналіз наведених норм свідчить про те, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги, передбачені статтею 10 Закону № 2939-XII, можуть бути адресовані виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю.

47. Так, позивачем у цій справі є Північний офіс Держаудитслужби як суб`єкт владних повноважень (у розумінні положень КАС України), правовий статус якого визначено Законом № 2939-XII, згідно з яким йому надано право звертатися до суду з відповідним позовом про відшкодування збитків. При цьому здійснення органом державного фінансового контролю своїх повноважень (владних управлінських функцій) обумовлює виникнення правовідносин з підконтрольною установою - КП «Обласний центр профілактики та боротьби зі СНІДом», які мають публічно-правовий характер.

48. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, про те що спір про стягнення завданих збитків, звернений до підконтрольної установи, яка не забезпечила виконання вимог органу державного фінансового контролю, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції, а тому висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваної ухвали судом апеляційної інстанції), є помилковим.

49. Аналогічна правова позиція викладена у в постановах Великої Палати Верховного Суду від 12 березня 2018 року у справі № 826/9672/17, 29 серпня 2018 року у справі № 816/2394/16 та 03 жовтня 2018 року в справі № 804/8443/16.

50. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку господарського судочинства.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Згідно із частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

52. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

53. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

54. За таких обставин ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Висновки щодо розподілу судових витрат

55. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

56. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 243, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області задовольнити.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року скасувати, а справу направити до Шостого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко

С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко

В. В. Британчук Н. П. Лященко

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

В. І. Данішевська О. С. Ткачук

Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич

О. С. Золотніков О. Г. Яновська