Історія справи

Ухвала ВП ВС від 29.12.2020 року у справі №9901/320/20
Ухвала КАС ВП від 12.10.2020 року у справі №9901/320/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/320/20

Провадження № 11-437заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року (судді Блажівська Н. Є., Білоус О. В., Ханова Р. Ф., Шишов О. О., Яковенко М. М. ) у справі № 9901/320/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України Зеленського В. О., у якому просив:

- визнати протиправними дії Президента України щодо направлення його заяви від 22 вересня 2020 року до Міністерства освіти і науки України (далі - Міністерство);

- зобов'язати Президента України розглянути його заяву від 22 вересня 2020 року та повідомити його про результати перевірки цієї заяви та суть прийнятого рішення.

2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що у 1981 році він закінчив Миколаївський державний педагогічний інститут імені В. Г. Бєлінського і отримав диплом, який втрачений. Правонаступник інституту не може видати позивачу дублікат диплома, оскільки жодним нормативно-правовим актом не встановлений порядок видачі дублікатів дипломів.

3.22 вересня 2020 року ОСОБА_1 направив на адресу відповідача заяву, у якій просив його подати до Верховної Ради України (далі - ВРУ) проєкт закону щодо встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР. Крім того, у заяві він повідомив, що звертається вже в шостий раз та просив не направляти його заяву до Міністерства, оскільки останнє не встановило порядок видачі дублікатів дипломів і припинило розгляд його звернень.

4. Проте 28 вересня 2020 року відповідач направив його заяву від 22 вересня 2020 року до Міністерства, що, на думку ОСОБА_1, є протиправною дією відповідача, оскільки відповідно до статті 8 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" (далі - Закон № 393/96-ВР) не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті.

5. ОСОБА_1 вважає, що оскільки відповідач має відповідно до статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи, то до його повноважень входить розгляд заяви позивача, оскільки він просив подати до ВРУ відповідний проєкт закону. Відповідач може і не задовольнити його заяву, але розглянути вказану заяву відповідно до частини першої статті 7 Закону № 393/96-ВР відповідач зобов'язаний.

6. Крім того, згідно зі статтею 19 Закону № 393/96-ВР відповідач зобов'язаний повідомити ОСОБА_1 про результати перевірки його заяви та суть прийнятого рішення.

7. На думку позивача, відповідач не розглянув його заяву, чим порушив його право на розгляд заяви та на отримання відповіді на неї.

Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 26 листопада 2020 року відмовив у задоволенні позову.

9. Судове рішення мотивовано тим, що структурний підрозділ Офісу Президента України з дотриманням вимог законодавства надіслав заяву ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 року на розгляд Міністерству (у частині питань, що належать до компетенції Міністерства), повідомивши про це позивача. Такі дії повністю узгоджуються з положеннями частини третьої статті 7 Закону № 393/96-ВР.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

10. Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки суд указав, що звернення позивача фактично зводиться до питання видачі дубліката диплома бакалавра про закінчення педагогічного інституту у 1981 році, проте звернення було не про видачу дубліката диплома бакалавра, а про встановлення на рівні закону порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР. Отже, скаржник вважає, що відповідно до статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) рішення суду підлягає скасуванню.

11. На думку скаржника, суд першої інстанції не застосував при вирішенні спору статтю 8 Закону № 393/96-ВР, згідно з якою не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного й того ж питання, якщо перше вирішено по суті, тобто відповідач направив заяву ОСОБА_1 до Міністерства, якому заборонено розглядати таке звернення, що є протиправною дією відповідача.

12. Крім того, суд неправильно застосував для вирішення спору частину третю статті 7 Закону № 393/96-ВР, оскільки відповідач направив звернення до органу влади, якому заборонено розглядати звернення, що не є направленням за належністю.

13. На переконання скаржника, висновок суду про те, що розгляд звернення ОСОБА_1 входить до повноважень Міністерства, не відповідає обставинам справи, оскільки до повноважень Міністерства входить встановлення порядку видачі дублікатів дипломів на рівні підзаконних актів, проте звернення позивача стосувалось встановлення порядку видачі дублікатів дипломів законом, що не входить до повноважень Міністерства.

14. ОСОБА_1 також зазначив, що суд першої інстанції не застосував статтю 93 Конституції України, відповідно до якої відповідач має право законодавчої ініціативи, а Міністерство такого права не має.

15. Скаржник вважає, що відповідно до частини першої статті 7 Закону № 393/96-ВР відповідач зобов'язаний розглянути його заяву, оскільки вона стосувалась безпосередньо повноважень відповідача щодо подання до ВРУ проєктів законів.

16. На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та ухвалити нове рішення, яким задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

Позиція інших учасників справи

17. У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

18. На думку представника Президента України, суд першої інстанції обґрунтовано вказав, що звернення скаржника від 22 вересня 2020 року було правомірно направлено Департаментом з питань звернень громадян Офісу Президента України за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення порушеного у зверненні ОСОБА_1 питання не належить до повноважень відповідача, а відноситься до компетенції саме Міністерства.

19. У зв'язку з викладеним представник Президента України просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги

ОСОБА_1 Рух апеляційної скарги

20. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 24 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1, а ухвалою від 18 січня 2021 року призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 3 частини 1 та частини 3 статті 311 КАС України, оскільки рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження) та немає необхідності виклику учасників справи для надання пояснень з огляду на її обставини.

Обставини справи, установлені судом першої інстанції

21.22 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Президента України Зеленського В.

О. зі зверненням, у якому зазначив про неможливість отримання ним дубліката диплома бакалавра про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В. Г. Бєлінського. Вказав, зокрема, що численні його звернення до Міністерства із зазначеного питання не вирішили порушеного ним питання, а Міністерство припинило розгляд його звернень, незважаючи на те, що питання видачі дубліката диплома так і не вирішено.

22. ОСОБА_1 у вказаному зверненні до Президента України висловив прохання:

- подати до ВРУ проєкт закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР і втрачені;

- не направляти його заяву до Міністерства.

23. Разом із заявою позивач надіслав на адресу відповідача копію листа Міністерства.

24. Відповідно до супровідного листа від 28 вересня 2020 року № 22/051511-14, наданого позивачем та наявного в матеріалах справи, Департамент з питань звернень громадян Офісу Президента України надіслав звернення ОСОБА_1 від 22 вересня 2020 на розгляд Міністерству, про що також повідомив заявника.

25. Позивач, вважаючи неправомірними такі дії Президента України щодо нерозгляду його заяви по суті та направлення її до Міністерства, звернувся до суду із цим адміністративним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновку суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

26. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

27. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

28. За змістом статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

29. Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об'єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів регулює Закон № 393/96-ВР. статті 8 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

30. Частиною першою статті 5 Закону № 393/96-ВР передбачено, що звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

31. статті 8 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР "Про звернення громадян" визначено, що органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

32. Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями (частина третя статті 7 Закону № 393/96-ВР).

33. Таким чином, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

34. Разом із цим, якщо питання, порушені в одержаному зверненні, не входять до повноважень відповідного органу, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ним за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

35. Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Президента України із заявою, у якій виклав обставини неможливості отримання ним дубліката диплома про закінчення Миколаївського державного педагогічного інституту імені В. Г.

Бєлінського та просив відповідача подати до ВРУ проєкт закону про встановлення порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР.

36. Повноваження Президента України визначені статтею 106 Конституції України.

37. Відповідно до частини 1 вказаної статті Конституції України Президент України:

1) забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави;

2) звертається з посланнями до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до ВРУ про внутрішнє і зовнішнє становище України;

3) представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України;

4) приймає рішення про визнання іноземних держав;

5) призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях; приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представників іноземних держав;

6) призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 цієї Конституції, проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою;

7) призначає позачергові вибори до ВРУ у строки, встановлені цією Конституцією;

8) припиняє повноваження ВРУ у випадках, передбачених цією Конституцією;

9) вносить за пропозицією коаліції депутатських фракцій у ВРУ, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, подання про призначення ВРУ Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції;

10) вносить до ВРУ подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

11) призначає на посаду та звільняє з посади за згодою ВРУ Генерального прокурора;

12) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Ради Національного банку України;

13) призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

14) вносить до ВРУ подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України;

15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

16) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

17) є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави;

18) очолює Раду національної безпеки і оборони України;

19) вносить до ВРУ подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань;

20) приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України;

21) приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації - з наступним затвердженням цих рішень ВРУ;

22) призначає на посади третину складу Конституційного Суду України;

24) присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини;

25) нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними;

26) приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні;

27) здійснює помилування;

28) створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби;

29) підписує закони, прийняті ВРУ;

30) має право вето щодо прийнятих ВРУ законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд ВРУ;

31) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

38. Отже, до повноважень Президента України не віднесено вирішення питань, пов'язаних з визначенням порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, у тому числі дублікатів документів про освіту, що видавалися раніше, а також з визначенням вимог до їх форми та/або змісту.

39. Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (далі - Положення), Міністерство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної діяльності, інноваційної діяльності в зазначених сферах, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю закладів освіти, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.

40. Пунктом 4 Положення визначено, що Міністерство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України (підпункт 1);

- розробляє проєкти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції (підпункт 2);

- за дорученням і в межах, установлених Кабінетом Міністрів України, реалізує права і обов'язки уповноваженого органу стосовно заснованих державою закладів вищої освіти (підпункт 59);

- затверджує порядок виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимоги до їх форми та/або змісту (підпункт 70);

- здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Міністерства, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління (підпункт 88).

41. Таким чином, вирішення порушених у зверненні ОСОБА_1 питань, пов'язаних як з розробкою пропозицій щодо вдосконалення законодавчих актів, а також проєктів законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до компетенції Міністерства, так і з затвердженням порядку виготовлення, видачі та обліку документів про освіту, вимог до їх форми та/або змісту, належать саме до компетенції Міністерства як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, а не до повноважень Президента України.

42. На підставі підпункту 22 пункту 4 Положення про Офіс Президента України, затвердженого Указом Президента України від 25 червня 2019 року № 436/2019, Офіс відповідно до покладених на нього завдань організовує прийом громадян, які звертаються до Президента України, розгляд звернень громадян, а також звернень органів місцевого самоврядування, політичних партій та громадських об'єднань (у тому числі професійних спілок), підприємств, установ, організацій, здійснює облік і аналіз таких звернень, на основі аналізу звернень розробляє та подає Президентові України пропозиції щодо розв'язання порушених у них проблем.

43. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що відповідач, направляючи заяву ОСОБА_1 до Міністерства для розгляду та вирішення по суті, діяв у порядку, передбаченому статтею 7 Закону № 393/96-ВР.

44. Посилання скаржника на те, що відповідач не повинен був направляти його заяву до Міністерства, оскільки останнє раніше вже припинило розгляд звернень позивача на підставі статті 8 Закону № 393/96-ВР, є безпідставними як такі, що не ґрунтуються на положеннях чинного законодавства.

45. Доводи ОСОБА_1 в апеляційній скарзі про те, що його звернення було не про видачу дубліката диплома бакалавра, а про встановлення на рівні закону порядку видачі дублікатів дипломів, що видавалися в Українській РСР, не спростовує того факту, що порушені ним у заяві від 22 вересня 2020 року питання належать до повноважень саме Міністерства.

46. Інші доводи та міркування, наведені в апеляційній скарзі, правильності висновків суду першої інстанції також не спростовують.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

47. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

48. На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

49. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 листопада 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Т. О. Анцупова Г. Р. Крет

В. В. Британчук Л. М. Лобойко

Ю. Л. Власов К. М. Пільков

І. В. Григор'єва О. Б. Прокопенко

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима В. М. Сімоненко

Ж. М. Єленіна І. В. Ткач

Л. Й. Катеринчук С. П. Штелик

В. С. Князєв