Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.02.2019 року у справі №9901/70/19
Постанова ВП ВС від 12.06.2019 року у справі №9901/70/19

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/70/19

Провадження № 11-259заі19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженняапеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року (суддя Коваленко Н. В.) у справі № 9901/70/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Президента України за конституційним принципом верховенства права в Україні та

ВСТАНОВИЛА:

У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Порошенка П. О., у якому просив:

- встановити відсутність, як зазначив позивач, «наявності та компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень у Президента України за конституційним принципом верховенства права в Україні», а саме таких його правових статусів: органу державної влади в Україні; суб`єкта владних повноважень; посадової особи; глави держави, державного службовця; особи за цивільними відносинами, її правоздатності та дієздатності, а також наявності трудових відносин на виборній посаді;

- прийняти рішення про конституційне подання Верховного Суду України до Конституційного Суду України про тлумачення статей 8, 9, 102-112 Конституції України щодо «наявності та компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Президента України за конституційним принципом верховенства права в Україні», а саме таких його правових статусів: органу державної влади в Україні; суб`єкта владних повноважень; посадової особи; глави держави, державного службовця; особи за цивільними відносинами, її правоздатності та дієздатності, а також наявності трудових відносин на виборній посаді.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 лютого 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 залишив без руху на підставі частини першої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з тим, що вона не відповідає вимогам статей 160, 161 цього Кодексу. Зі змісту вказаної ухвали на усунення недоліків позовної заяви ОСОБА_1 необхідно: уточнити зміст позовних вимог і викласти обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначити докази, що підтверджують вказані обставини, та обґрунтувати порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю його прав, свобод, інтересів. Установлено ОСОБА_1 10-денний строк з моменту отримання ухвали для усунення зазначених у ній недоліків позовної заяви.

25 лютого 2019 року позивач на виконання ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху подав заяву, в якій зазначив, що не наводить конкретних доказів та обставин про дії та бездіяльність, а також про нормативно-правові акти Президента України, оскільки вони не оскаржуються і не є предметом позову в цій справі. Уточнивши позовні вимоги, ОСОБА_1 просив суд установити наявність чи відсутність компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Президента України за конституційним принципом верховенства права в Україні відповідно до повноважень суду при вирішенні справи, встановлених у статті 245 КАС України, оскільки вважає, що на сьогодні немає окремого нормативно-правового акта (Закону України «Про Президента України»), яким регламентовано обсяг прав та зобов`язань Президента України.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 28 лютого 2019 року відмовив у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України, а саме у зв`язку з тим, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Не погодившись із вказаною ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що оскаржувана ухвала є незаконною й такою, що порушує його права та свободи, визначені статтями 8, 19, 38, 55, 124, 127 Конституції України, статтею 8 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року, статтями 1, 6, 13, 17 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція), статтями 1-7, 19, 31, 33, 34, 43, 170, 241-246, 248 КАС України, статтями 2, 5, 7, 8, 18, 31, 32, 36, 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також порушує норми матеріального та процесуального права. На думку скаржника, суд оскаржуваною ухвалою фактично відсторонився від виконання своїх конституційних повноважень як орган судової влади в Україні та відмовився виконувати норму КАС України, а саме пункт 6 частини першої статті 170 цього Кодексу, яка зобов`язує суд у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 25 березня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила цю справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України з огляду на те, що характер спірних правовідносин та предмет доказування у справі не вимагають участі сторін.

У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив, що позивач є фізичною особою, яка просить установити наявність чи відсутність компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Президента України, тому компетенційного спору в розумінні КАС України між сторонами немає, що унеможливлює розгляд справи за правилами адміністративного судочинства. У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу - без змін.

У відповіді на відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 вказує про необґрунтованість відзиву нормами матеріального та процесуального права, що, на його думку, не спростовує доказів, а також позовних та апеляційних вимог позивача, а, навпаки, вказує на законну, повну й обґрунтовану позицію скаржника в його апеляційній скарзі.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 .

Відмовляючи у відкритті провадження у справі, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду керувався тим, що цей позов не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки позивач заявив вимоги з приводу наявності чи відсутності компетенції (повноважень) у Президента України як суб`єкта владних повноважень, вирішення яких можливе виключно у спорі між суб`єктами владних повноважень (компетенційному спорі).

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з таких міркувань.

Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності Президента України (пункт 2 частини першої).

Згідно із частиною четвертою статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині; визнати дії чи бездіяльність Президента України протиправними, зобов`язати Президента України вчинити певні дії; застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Отже, Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.

Проте в заяві, поданій на виконання ухвали суду першої інстанції про залишення позовної заяви без руху, ОСОБА_1 зазначив, що він не оскаржує рішень, дій чи бездіяльності Президента України, що на підставі наведених вище положень частини четвертої статті 22, частин першої та четвертої статті 266 КАС України унеможливлює розгляд заявлених ним вимог Верховним Судом як судом першої інстанції.

Натомість у вказаній заяві ОСОБА_1 просить суд установити наявність чи відсутність компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - Президента України за конституційним принципом верховенства права в Україні відповідно до повноважень суду при вирішенні справи, встановлених у статті 245 КАС України.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

На підставі наведених положень частини першої статті 19 КАС України вирішення адміністративними судами справ з приводу компетенції суб`єктів владних повноважень можливе виключно у публічно-правових спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень. Саме при вирішенні таких спорів між суб`єктами владних повноважень суд у разі задоволення позову згідно з пунктом 5 частини другої статті 245 КАС України може прийняти рішення про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом установлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Як на підставу порушення своїх прав позивач посилається на те, що: в Конституції та законах України не визначені підстави, межі повноважень та спосіб, за якими Президент України здійснює свої повноваження, а також несе відповідальність; прямі норми Конституції України вказують, що Президент України має тільки права, не має обов`язків і не несе ніякої відповідальності за свої дії перед виборцями - народом України, державою Україною через інститут недоторканності.

При цьому ОСОБА_1 не зазначає, яким актом, дією або бездіяльністю Президент України порушив права позивача, вказуючи на те, що не оскаржує рішень, дій чи бездіяльності Президента України.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що фізичні чи юридичні особи мають право на оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення (індивідуального акта), дії або бездіяльності суб`єкта владних повноважень. При цьому таке право надано особі, прав, свобод та інтересів якої безпосередньо стосується оскаржуване рішення, дія або бездіяльність.

Натомість позивач у цій справі не оскаржує рішення, дії чи бездіяльність Президента України як суб`єкта владних повноважень.

З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції про відсутність між сторонами публічно-правового спору, оскільки позивач не вказує, яким актом, дією або бездіяльністю відповідача порушено його права, свободи чи інтереси.

Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, відтак суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого мав би, за аргументами скаржника, належати розгляд цієї справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 28 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв

Т. О. Анцупова Л. М. Лобойко

С. В. Бакуліна Н. П. Лященко

В. В. Британчук О. Б. Прокопенко

Ю. Л. Власов В. В. Пророк

М. І. Гриців Л. І. Рогач

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук

О. Р. Кібенко О Г. Яновська