Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 лютого 2016 року м. Київ К/800/34735/13

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючого, суддіГорбатюка С.А. (доповідач) СуддівМороз Л.Л. Шведа Е.Ю. провівши у порядку письмового провадження касаційний розгляд адміністративної справи за позовом Гніванської міської ради Тиврівського району Вінницької області (далі - Гніванська міська рада) до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, треті особи: Вінницька об'єднана державна податкова інспекція Вінницької області Державної податкової служби, Державна інспекція сільського господарства у Вінницькій області про визнання незаконним висновку акта ревізії та вимоги за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) у Вінницькій області на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2013 року

в с т а н о в и л а :

У лютому 2013 року Гніванська міська рада у Вінницькому окружному адміністративному суді пред'явила позов до ДФІ у Вінницькій області, треті особи: Вінницька об'єднана державна податкова інспекція Вінницької області Державної податкової служби, Державна інспекція сільського господарства у Вінницькій області про визнання незаконним висновку акта ревізії та вимоги.

В обґрунтування позовних вимог зазначила, що за результатами проведеної ревізії бюджету м. Гнівані, використання бюджетних коштів та майна у Виконавчому комітеті Гніванської міської ради за період з 01 січня 2010 року по 01 липня 2012 року відповідач склав акт від 02 жовтня 2012 року № 08-07/20, в якому зазначив ряд виявлених порушень зі сторони позивача.

Гніванська міська рада не погоджується з частиною порушень, зазначених в акті ревізії, та з вимогою ДФІ у Вінницькій області про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн., а також з вимогою про забезпечення укладання договорів оренди земельних ділянок і надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн.

Вказані висновки відповідача та пункти вимоги вважає помилковими, оскільки Рада не є суб'єктом стягнення заборгованості орендної плати та, крім того, не має повноважень зобов'язати землекористувачів укладати договір оренди та здійснити держану реєстрацію правочину чи встановити факт незаконності використання земельних ділянок.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2013 року, залишеною без зміни ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2013 року, позовні вимоги задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано вимогу ДФІ у Вінницькій області про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн. та вимогу про забезпечення укладання договорів оренди земельних ділянок та надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн., висунуті в листі "Про усунення виявлених порушень" від 25 жовтня 2012 року.

Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій ДФІ у Вінницькій області подала касаційну скаргу. Посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просить їхні рішення скасувати та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 31 липня 2012 року по 25 вересня 2012 року ДФІ у Вінницькій області проведено ревізію бюджету м. Гнівані, використання бюджетних коштів та майна у виконавчому комітеті Гніванської міської ради за період з 01 січня 2010 року по 01 липня 2012 року.

За результатами ревізії ДФІ у Вінницькій області складено акт від 02 жовтня 2012 року № 08-07/20, в якому зазначено порушення, що, на думку відповідача, були допущені Гніванською міської радою.

ДФІ у Вінницькій області направлено позивачу лист від 25 жовтня 2012 року № 02-02-05-15/7810 з вимогою усунути виявлені під час ревізії порушення шляхом забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн., в тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи, з подальшим зарахуванням коштів на відповідні рахунки; забезпечити укладання договорів оренди земельних ділянок та надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн. до міського бюджету.

Не погодившись з вимогами відповідача Гніванська міська рада звернулася до суду з цим адміністративним позовом.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги Гніванської міської ради, та апеляційний суд, залишаючи таке рішення без зміни, виходили з того, що вимоги про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн. та про забезпечення укладання договорів оренди земельних ділянок та надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн., висунуті в листі "Про усунення виявлених порушень" від 25 жовтня 2012 року, є необґрунтованими.

За приписами частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Колегія суддів вважає частково вірними такі рішення судів.

Що стосується вимоги відповідача про забезпечення укладання договорів оренди земельних ділянок слід зазначити наступне.

Як зазначено в акті ревізії ДФІ у Вінницькій області, під час ревізії виявлено 6 землекористувачів, які користуються земельними ділянками на підставі прийнятих Гніванською міською радою рішень про надання в оренду земельних ділянок, але користуються ними без укладання договорів оренди, при цьому мають право власності на нерухоме майно, розташоване на цих земельних ділянках.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про оренду землі" оренда землі - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для проведення підприємницької та інших видів діяльності.

Статтею 2 вказаного Закону визначено, що відносини, пов'язані з орендою землі, регулюються Земельним кодексом України, Цивільним кодексом України (, цим Законом, законами України, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до них, а також договором оренди землі.

Частиною першою статті 626 Цивільного кодексу України визначено, що договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.

Відповідно до частини першої статті 3 Цивільного кодексу України загальними засадами цивільного законодавства є свобода договору. Принцип свободи договору, закріплений частиною першою статті 627 Цивільного кодексу України, в якій вказано, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

Отже, як вказано судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваному рішенні Гніванська міська рада відповідно до своїх повноважень не має ні обов'язку, ні права зобов'язати землекористувача укласти договір оренди та здійснити державну реєстрацію правочину.

В цій частині доводи касаційної скарги не спростовують правильність висновків судів та встановлених обставин справи.

Разом з тим, колегія суддів не погоджується з висновками судів про задоволення позовних вимог Гніванської міської ради щодо скасування вимоги ДФІ у Вінницькій області про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн. та вимоги про забезпечення надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн.

Так, згідно з Положенням про ДФІ України, затвердженого Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 (далі - Положення) ДФІ України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

ДФІ України відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальність винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення ДФІ України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також, Положенням установлено, що у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів ДФІ України має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно з якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, відповідач пред'явив вимогу про усунення порушень, у якій зазначено про необхідність відшкодування збитків.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, зокрема, у постанові від 10 лютого 2015 року 21-632а14.

Враховуючи наведене, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення позову в частині скасування вимоги ДФІ у Вінницькій області про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн. та вимоги про забезпечення надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн.

Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Доводи касаційної скарги дають підстави для висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального, що є підставою для ухвалення нового рішення у справі.

На підставі викладеного, керуючись статтями 210, 220, 222, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

п о с т а н о в и л а:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Вінницькій області задовольнити частково.

Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2013 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2013 року у справі за позовом Гніванської міської ради Тиврівського району Вінницької області до Державної фінансової інспекції у Вінницькій області, треті особи: Вінницька об'єднана державна податкова інспекція Вінницької області Державної податкової служби, Державна інспекція сільського господарства у Вінницькій області про визнання незаконним висновку акта ревізії та вимоги, скасувати в частині визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції у Вінницькій області про забезпечення надходження до міського бюджету орендної плати за використання земельних ділянок в сумі 428 600 грн. та вимоги про забезпечення надходження плати за використання земельних ділянок в сумі 50 531,33 грн., висунуті в листі "Про усунення виявлених порушень" від 25 жовтня 2012 року.

В цій частині у задоволенні позову Гніванської міської ради Тиврівського району Вінницької області відмовити.

В іншій частині судові рішення залишити без зміни.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді Горбатюк С.А.

Мороз Л.Л.

Швед Е.Ю.