Історія справи

Ухвала КГС ВП від 20.02.2019 року у справі №924/154/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 924/154/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Булгакової І.В. (головуючий), Львова Б.Ю. і Селіваненка В.П.,

за участю секретаря судового засідання Хоменко І.М.,

учасники справи:

позивач - Славутська міська рада,

представники позивача -Сукова Т.В. (довіреність від 21.12.2017 № 04-31/1676), Гедзюк В.В. (довіреність від 28.08.2017 № 04-31/1077),

відповідач - Хмельницьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України,

представник відповідача - Кравченко О.К. ( довіреність від 17.01.2019 № 04),

розглянув касаційну скаргу Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України

на рішення господарського суду Хмельницької області від 12.07.2018 (головуючий суддя Димбовський В.В.)

та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 04.12.2018 (головуючий суддя - Миханюк М.В., судді: Коломис В.В., Дужич С.П.)

у справі № 924/154/18

за позовом Славутської міської ради (далі - Рада)

до Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення)

про визнання недійсним та скасування рішення.

За результатами розгляду касаційної скарги Касаційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Рада звернулася до господарського суду Хмельницької області з позовом до Відділення про визнання недійсним та скасування рішення адміністративної колегії Відділення від 09.02.2018 № 4-р/к у справі № 03-06/34-17 "Про припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції" (далі - Рішення АМК).

Позовна заява мотивована тим, що Відділенням у рішенні: неповно з'ясовано та не доведено обставини, що мають значення для справи і які визнано встановленими; висновки, викладені у рішенні, не відповідають обставинам справи.

Рішенням господарського суду Хмельницької області від 12.07.2018 у справі № 924/154/18, яке залишено без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 04.12.2018, позов задоволено повністю.

Судові рішення попередніх інстанцій з посиланням, зокрема, на приписи статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" мотивовано наявністю передбачених законом підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

Відділення, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції судові акти попередніх інстанцій зі справи скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову. Так, згідно з доводами Відділення, викладеними у касаційній скарзі:

- суди попередніх інстанцій у розгляді справи неправильно застосували приписи Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який затверджений наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок);

- суди не врахували того, що у разі розроблення та затвердження комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності відповідно до законодавчих приписів будуть визначені єдині недискримінаційні підходи розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності;

- судами попередніх інстанцій у розгляді справи неправильно застосовані приписи статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" внаслідок чого їх (судів) висновки не відповідають обставинам справи;

- Відділення у прийнятті рішення діяло у межах і в спосіб, які визначені законом;

- Рада у позові не ставила під сумнів повноваження Відділення щодо прийняття рішення про зобов'язання Ради прийняти рішення щодо розроблення комплексної схеми розміщення тимчасових споруд, відповідно, суди у розгляді вказаного питання вийшли за межі позовних вимог.

Рада у відзиві просила у задоволенні касаційної скарги відмовити, а судові акти попередніх інстанцій залишити без змін, посилаючись на їх законність та обґрунтованість.

Ухвалою Касаційного господарського суду від 27.02.2019 задоволено клопотання Ради про участь останньої у судовому засіданні 05.03.2019 в режимі відеоконференції.

05.03.2019 з технічних причин неможливо було розглянути касаційну скаргу Відділення у справі в режимі відеоконференції, у зв'язку з чим розгляд касаційної скарги у справі № 924/154/18 відкладено на 26.03.2019.

У судовому засіданні 26.03.2019 Рада приймала участь в режимі відеоконференції.

Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин справи правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, заслухавши доповідь судді - доповідача та пояснення представників сторін, Касаційний господарський суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Місцевим та апеляційним господарськими судами у справі, зокрема, встановлено, що:

- Рішенням АМК:

визнано бездіяльність Ради, яка полягає у неприйнятті рішень щодо розроблення комплексних схем та архітипу розміщення тимчасових споруд на території м. Славута, як це передбачено вимогами Порядку, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, яке передбачене пунктом 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді бездіяльності органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до спотворення конкуренції;

зобов'язано Раду припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом прийняття рішень щодо розроблення комплексних схем та архітипу розміщення тимчасових споруд на території міста Славута, як це передбачено вимогами Порядку.

Розгляд справи № 03-06/34-17 здійснено та Рішення АМК прийнято за результатами дослідження Відділенням на товарному ринку реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах у географічних межах м. Славута з метою забезпечення контролю за дотриманням органами місцевого самоврядування законодавства про захист економічної конкуренції під час оформлення паспорта прив'язки тимчасової споруди та впливу органів місцевого самоврядування на здійснення підприємницької діяльності в тимчасових спорудах.

Рішення АМК мотивовано, зокрема, такими фактичними даними:

- листом від 20.02.2017 № 04-29/362 виконавчий комітет Ради повідомив Відділення про те, що у м. Славута на ринку реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах протягом 2015-2016 року Радою (її виконавчими органами) було надано 14 суб'єктам господарювання паспорти прив'язки тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності;

- проаналізувавши лист Ради (її виконавчого комітету) від 20.02.2017 № 04-29/362, Відділення встановило, що Радою не приймалися нормативно-правові акти та розпорядчі документи, що регулюють діяльність суб'єктів господарювання на ринку реалізації товарів, надання послуг та виконання робіт у тимчасових спорудах;

- відповідно до частин третьої та четвертої статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів"; розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування;

- згідно з пунктом 1.6 Порядку комплексна схема розміщення тимчасових споруд та архітип розробляються за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради суб'єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та затверджуються рішенням (розпорядженням, наказом) виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Розроблення комплексної схеми розміщення тимчасових споруд та архітипу здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством;

- Рада протягом 2015-2016 років не приймала рішень щодо розроблення комплексних схем та архітипу розміщення тимчасових споруд, що може призвести до застосування різних умов при отриманні дозвільної документації на розміщення тимчасових споруд, а також до безпідставної відмови у встановленні тимчасових споруд, що може призвести до спотворення конкуренції на ринку реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах;

- отже, окремі суб'єкти господарювання можуть здобувати переваги над іншими не завдяки власним досягненням, а внаслідок дії факторів, одним з яких є невстановлення умов дотримання вимог щодо встановлення тимчасових споруд для підприємницької діяльності.

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

Відповідно до з'ясованого попередніми судовими інстанціями змісту Рішення АМК дії Ради згідно з ним було кваліфіковано за ознаками пункту 3 статті 50, частиною першою статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Стаття 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" відносить до основних завдань названого Комітету здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Відповідно до приписів Закону України "Про захист економічної конкуренції":

- економічна конкуренція (конкуренція) - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку (абзац другий статті 1);

- цим Законом регулюються відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю із суб'єктами господарювання; суб'єктів господарювання з іншими суб'єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними та фізичними особами у зв'язку з економічною конкуренцією; цей Закон застосовується до відносин, які впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України (стаття 2);

- порушенням законодавства про захист економічної конкуренції є, зокрема, антиконкурентні дії органів місцевого самоврядування (пункт 3 статті 50);

- антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції (частина перша статті 15).

Отже, наявність правопорушення, передбаченого частиною першою статті 15 і визначеного пунктом 3 статті 50 названого Закону, можлива виключно у конкурентному середовищі, тобто відповідні дії чи бездіяльність неодмінно мають бути такими, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

Як встановлено у розгляді справи судами попередніх інстанцій, розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (частини третя та четверта статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").

Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності затверджений наказом Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244.

Згідно з пунктом 1.3 Порядку тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - це одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Відповідно до пункту 1.4 Порядку архітектурний тип тимчасової споруди - це зовнішній архітектурний вигляд тимчасової споруди із розміщенням інформації про її власника (користувача), назви продукції та/або послуг, які надаються. При розташуванні тимчасової споруди відповідно до схеми розміщення тимчасових споруд застосовуються типові тимчасові споруди.

У відповідності до пунктів 2.1, 2.2 та 2.3 Порядку підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив'язки тимчасової споруди.

Замовник, який має намір встановити тимчасову споруду, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення тимчасової споруди.

До заяви додаються:

графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування тимчасової споруди, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів тимчасової споруди з прив'язкою до місцевості;

реквізити замовника (найменування, П. І. Б., адреса, контактна інформація).

Цей перелік документів є вичерпним.

Згідно з пунктами 1.5 та 1.6 Порядку комплексна схема розміщення тимчасових споруд в межах вулиці (скверу, бульвару, провулку, узвозу, проїзду, площі, майдану тощо), мікрорайону (кварталу), населеного пункту - це текстові та графічні матеріали, якими визначаються місця розташування тимчасових споруд, розроблені з урахуванням вимог будівельних, санітарно-гігієнічних норм, а також існуючих містобудівних обмежень, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання територій, охорони історико-культурної спадщини, земельно-господарського устрою.

Комплексна схема розміщення тимчасових споруд та архітип розробляються за рішенням сільської, селищної, міської, районної ради суб'єктом господарювання, який має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, та затверджуються рішенням (розпорядженням, наказом) виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації. Розроблення комплексної схеми розміщення тимчасових споруд та архітипу здійснюється за рахунок коштів місцевого бюджету та інших джерел, не заборонених законодавством.

Відповідно ж до пункту 2.4 Порядку відповідність намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасових споруд (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.

З огляду на наведені законодавчі приписи суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що ані Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", ані Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", ані Порядок не встановлюють обов'язку для Ради щодо розроблення комплексної схеми розміщення тимчасової споруди та архітипу. Більше того, з огляду на пункт 2.4 Порядку комплексна схема розміщення тимчасових споруд взагалі може бути відсутня та береться до уваги за її наявності у визначенні відповідності намірів щодо місця розташування тимчасової споруди комплексній схемі розміщення тимчасових споруд.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

З огляду на викладене суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про те, що неприйняття рішення органом місцевого самоврядування щодо питання, вирішення якого не є обов'язковим для останнього в силу закону, не може вважатися протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування.

Водночас суди також обґрунтовано вказали про недоведеність Відділенням у рішенні того, що нерозроблення Радою комплексної схеми розміщення тимчасових споруд впливає або могло вплинути на економічну конкуренцію.

Так, у вирішенні відповідних спорів суди не повинні перебирати на себе непритаманні судам функції органів Антимонопольного комітету України, зокрема, самостійно доводити замість відповідного органу можливість настання негативних наслідків для конкуренції внаслідок вчинення юридичною особою певних дій. Саме на орган Антимонопольного комітету України покладено обов'язок навести відповідні докази у своєму рішенні, а суд покликаний дослідити та оцінити наведені Відділенням докази, і, в разі їх підтвердження, вони можуть бути достатніми для висновків Відділення, викладених у Рішенні АМК. Водночас, в оспорюваному Рішенні АМК такі докази не наведені.

Відповідно до частини першої статті 48 Закону України "Про захист економічної конкуренції" за результатами розгляду справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України приймають рішення, в тому числі про зобов'язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління та контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю.

Так, Рішенням АМК Раду зобов'язано припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом прийняття рішень щодо розроблення комплексних схем та архітипу розміщення тимчасових споруд на території міста Славута, як це передбачено вимогами Порядку.

Проте, як вірно зазначили суди попередніх інстанцій, суд не може примусити чи зобов'язати Раду як колегіальний орган, який складається з депутатів, представників інтересів територіальної громади, прийняти певне (конкретне) рішення.

Підставами для визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України, зокрема, є: неповне з'ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права (частина перша статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції").

З огляду на викладене висновок судів попередніх інстанцій про наявність передбачених законом підстав для визнання Рішення АМК недійсним є обґрунтованим та таким, що узгоджується з приписами статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Довід Відділення про те, що Рада у позові не ставила під сумнів повноваження Відділення щодо прийняття рішення про зобов'язання Ради прийняти рішення щодо розроблення комплексної схеми розміщення тимчасових споруд, відповідно суди, у розгляді вказаного питання, вийшли за межі позовних вимог Касаційний господарський суд відхиляє, оскільки Рішення АМК було оскаржено Радою у судовому порядку з посиланням на визначені приписами статті 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" підстави, наявність яких і була встановлена у розгляді справи судами попередніх інстанцій.

Доводи, які викладені у відзиві Ради на касаційну скаргу, ґрунтуються на обставинах, встановлених у розгляді справи судами попередніх інстанцій та відповідають нормам матеріального права.

Відповідно до статті 300 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Згідно із статтею 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

З огляду на викладене Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишити касаційну скаргу Відділення без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін як такі, що ухвалені з додержанням норм матеріального та процесуального права.

У зв'язку з тим, що суд відмовляє у задоволенні касаційної скарги та залишає без змін судові акти попередніх інстанцій, а також враховуючи, що учасники справи не подавали заяв про розподіл судових витрат, понесених у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, суд покладає на скаржника витрати зі сплати судового збору за подання касаційної скарги.

Керуючись статтями 129, 308, 309, 315 Господарського процесуального кодексу України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Хмельницького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України залишити без задоволення, а рішення господарського суду Хмельницької області від 12.07.2018 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 04.12.2018 у справі № 924/154/18 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя І. Булгакова

Суддя Б. Львов

Суддя В. Селіваненко