Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.03.2019 року у справі №814/754/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 березня 2019 року

Київ

справа №814/754/16

адміністративне провадження №К/9901/21765/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 814/754/16

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, атестаційної комісії №1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, апеляційної атестаційної комісії №3 Північного регіону, треті особи: Баштанський відділ поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, Національна поліція України про скасування наказу в частині звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Зуєвої Л.Є., суддів: Шевчук О.А., Федусика А.Г.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції України в Миколаївській області, третя особа: Баштанський відділ поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, про визнання протиправним та скасування наказу №44о/с від 17.03.16 щодо звільнення його з поліції, поновлення на посаді, а також стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені ч. 2 ст. 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Позивач вважає своє звільнення протиправним, оскільки висновки про його службову невідповідність є безпідставними та необґрунтованими.

3. Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 травня 2016 року залучено до участі у справі в якості відповідачів атестаційну комісію № 1 Головного управління Національної поліції в Миколаївській області, апеляційну атестаційну комісію № 3 Південного регіону та в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Національну поліцію України.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

4. 14 червня 2016 року Миколаївський окружний адміністративний суд вирішив:

Позов задовольнити.

Визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Миколаївській області №44 о/с від 17.03.2016 року в частині звільнення ОСОБА_1 зі служби в поліції.

Поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника слідчого відділення Баштанського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області.

Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 18.03.2016 року по 14.06.2016 року у сумі 13657,20 гривень (тринадцять тисяч шістсот п'ятдесят сім грн. двадцять коп.), включаючи середню заробітну плату за одним місяц, що підлягає негайному виконанню в розмірі 6828,60 гривень.

Стягнути з Головного управління Національної поліції в Миколаївській області на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 6828,60 гривень (шість тисяч вісімсот двадцять вісім грн. шістдесят коп.).

Постанова в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника слідчого відділення Баштанського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та стягнення заробітної плати за один місяць в сумі 6828,60 гривень підлягає негайному виконанню.

5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що атестування позивача було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію". Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування усіх критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Звільнення позивача за наслідками проведеної атестації є незаконним.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

6. 15 лютого 2017 року Одеський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14.06.2016 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.

7. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що атестація позивача проведена у відповідності до вимог Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Апелянтом у повному обсязі доведено правомірність прийнятого рішення атестаційною комісією, яке стало підставою для винесення оскаржуваного наказу.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. 20 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1.

9. У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року та залишити в силі постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 червня 2016 року.

10. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року.

11. У травні 2017 року Головне управління Національної поліції в Миколаївській області направило заперечення на касаційну скаргу.

12. 13 лютого 2018 року вказана касаційна скарга ОСОБА_1 надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

А. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі)

13. Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню. Скаржник зазначає, що у відповідача були відсутні правові підстави, визначені ч. 2 ст. 57 Закону України "Про національну поліцію", для проведення атестування позивача. Висновки атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність зроблені без врахування критеріїв, зазначених у пункті 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських. Позивач вважає своє звільнення протиправним, оскільки висновки про його службову невідповідність є безпідставними та необґрунтованими.

Б. Доводи відповідача у справі

14. У запереченнях на касаційну скаргу Головне управління Національної поліції в Миколаївській області просить касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року - без змін. Вказує, що доводи касаційної скарги є необґрунтованими.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

15. ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ з 14.08.96 по 06.11.15 на різних посадах.

Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 07.11.2015 року №1 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліції» ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника слідчого відділення Баштанського відділу поліції в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання майор поліції.

Відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 01.02.2016 №52 «Про організацію проведення атестування особового складу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись ст.57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом МВС України від 17.11.2015 року №1465, наказано, зокрема: провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та підпорядкованих підрозділів атестаційною комісією починаючи з 22.02.2016 р.; створити атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7, № 8.

11 лютого 2016 року начальником Баштанського ВП ГУНП в Миколаївській області подано атестаційний лист на позивача, відповідно до якого ОСОБА_1 добре характеризується по службі та відповідає займаній посаді, заслуговує на призначення на вищу посаду.

У вказаному атестаційному листі зазначені також відомості про результати тестування, відповідно до яких позивач отримав 22 бали за тестом на загальні здібності та навички та 32 бали за тестом на знання законодавчої бази (професійний тест).

27 лютого 2016 року Атестаційною комісією №1 проведено співбесіду з ОСОБА_1, про що складено протокол ОП№15.00004062.0023562. Відповідно до зазначеного протоколу, Атестаційна комісія вивчала: декларацію про доходи, послужний список, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст.5 ЗУ «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел. На підставі зазначених документів, а також проведеної співбесіди, комісія прийшла до висновку: «займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

Наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 17.03.2016 року №44 о/с «По особовому складу» майора поліції ОСОБА_1, заступника начальника слідчого відділення Баштанського відділу поліції звільнено зі служби в поліції за ст.77 ч.1 п.5 Закону України «Про Національну поліцію» (через службову невідповідність). Підстава: протокол ОП№15.00004062.0023562 від 27.02.2016.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА

Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

16. Конституція України

16.1. Частина 2 статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

17.1. Частина 3 статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

18. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 № 580-VIII

18.1. Пункт 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення". Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

18.2. Пункт 10 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Указані в цьому пункті особи можуть бути звільнені зі служби в органах внутрішніх справ до настання зазначеного в цьому пункті терміну на підставах, визначених Положенням про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ.

18.3. Частина 1 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

18.4. Частина 2 стаття 57. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

18.5. Стаття 58. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

19. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465

19.1. Пункт 3 розділу І. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

19.2. Пункт 5 розділу I. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

19.3. Пункт 1 розділу IV. Організаційні заходи з підготовки та проведення атестування оголошуються наказами відповідних керівників і передбачають, зокрема, складання списків поліцейських, які підлягають атестуванню.

19.4. Пункти 10-12 розділу IV. З метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

19.5. Пункт 15 розділу IV. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

19.6. Пункт 16 розділу IV. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

19.7. Пункти 17-20 розділу IV. Атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутності особи, щодо якої приймається рішення. Голосування проводиться за відсутності особи, щодо якої приймається рішення, і запрошених осіб. Рішення атестаційної комісії приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів атестаційної комісії. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови атестаційної комісії. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 07.11.2015 року №1 о/с «По особовому складу» відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліції» ОСОБА_1 призначено на посаду заступника начальника слідчого відділення Баштанського відділу поліції в порядку переатестування, з присвоєнням спеціального звання майор поліції.

Позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України №580-VІІІ.

Отже, питання про відповідність позивача вимогам до поліцейських було вирішено у листопаді 2015 року на момент видання наказу про призначення на посаду.

Разом з цим, нормами пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Національну поліцію" не передбачено можливості переатестації колишніх працівників міліції на предмет відповідності посаді, на яку їх вже призначено для подальшого проходження служби в органах поліції.

Перелік підстав проведення атестування поліцейських передбачений статтею 57 Закону № 580-VIII є вичерпним і розширенню не підлягає. Аналіз положень наведеної норми Закону дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають лише поліцейські: а) які претендують на вищу посаду; б) щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду; в) щодо яких вирішується питання про звільнення через службову невідповідність. Відповідно, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню (складається на підставі підпункту 2 пункту першого розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17 листопада 2015 року № 1465), слід включати лише тих поліцейських, відносно яких наявні підстави для проведення атестування, що передбачені частиною другою статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" підстав проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив, що атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених частиною 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію".

Враховуючи наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що проведення атестування позивача здійснено неправомірно, без наявності визначених законом підстав на його проведення.

Таким чином, оскільки атестування ОСОБА_1 було проведено за відсутності підстав, визначених ч.2 ст.57 Закону України "Про Національну поліцію", подальші дії відповідача щодо проведення атестації позивача та звільнення його з поліції за наслідками атестації є такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства.

Крім того, суд касаційної інстанції наголошує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом України №580-VІІІ. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. У разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою працевлаштування на бажаній посаді. В той же час обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

З огляду на встановлені в цій справі обставини, колегія суддів вважає правильними висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог, скасування оскаржуваного наказу, поновлення позивача на посаді та стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

21. За правилами статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

22. Зважаючи на те, що судом першої інстанції ухвалене законне та обґрунтоване рішення, яке помилково скасоване судом апеляційної інстанції, колегія суддів вважає за доцільне скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

23. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити.

2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 лютого 2017 року у справі № 814/754/16 - скасувати.

3. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 14 червня 2016 року у справі № 814/754/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх