Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.10.2019 року у справі №540/380/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 листопада 2019 року

Київ

справа №540/380/19

адміністративне провадження №К/9901/27825/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів: Бевзенка В. М., Данилевич Н. А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 540/380/19

за позовом ОСОБА_1 до Херсонського міського голови та Херсонської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою представника Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича - Остапенко Ольги Ігорівни

на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року, прийняту в складі головуючого судді Пекного А. С.,

та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Федусика А. Г., суддів Бойка А. В., Шевчук О. А.,

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Херсонського міського голови (далі - відповідач - 1), Херсонської міської ради (далі - відповідач-2), в якому просив:

1.1. Визнати протиправними рекомендації, надані 28 листопада 2018 року робочою групою на засіданні стосовно підготовки до пленарного засідання XXV сесії міської ради VII скликання, не виносити проекти рішень на розгляд пленарного засідання сесії Херсонської міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності", "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі";

1.2. Визнати протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича, щодо невключення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання проектів рішення Херсонської міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності", "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі";

1.3. Зобов'язати Херсонського міського голову Миколаєнка Володимира Васильовича включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання проекти рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності", "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі".

2. Позовні вимоги позивача обґрунтовано тим, що він є депутатом Херсонської міської ради VII скликання і як депутат підготував і своєчасно подав міському голові проекти рішень міської ради щодо створення тимчасових контрольних комісій для внесення їх до порядку денного чергового пленарного засідання Херсонської міської ради. Усупереч вимогам Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад", а також Регламенту Херсонської міської ради VII скликання ці проекти рішень не були винесені на розгляд пленарного засідання сесії міської ради та не були включені до порядку денного.

3. Представник відповідачів позовних вимог не визнав, просив відмовити в їх задоволенні. Представник відповідачів заперечував наявність у позивача як депутата міської ради права на звернення до суду, посилаючись на норми статей 2, 4, 5 Кодексу адміністративного судочинства України, статей 2, 3, 15, 18 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004. Представник відповідача указує, що депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушення законності шляхом звернення до суду з адміністративним позовом щодо визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії.

4. Посилаючись на положення статей 1, 25, 42, 46, 49, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 19, 20 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад", статей 3,14,75,77,78,80,108 Регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 02 грудня 2015 року № 2, представник відповідачів зазначав, що позивач міг запропонувати підготовлені ним проекти рішень для включення до порядку денного перед його затвердженням на початку пленарного засідання. Порядок денний та порядок розгляду питань, внесених до нього, затверджуються на початку пленарного засідання сесії шляхом голосування простою більшістю голосів від загального складу ради. Тобто, порядок денний формується та затверджується шляхом голосування за нього депутатами міської ради.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

5. ОСОБА_1 є депутатом Херсонської міської ради VII скликання.

6.30 листопада 2018 року скликано ХХV сесію міської ради на підставі розпорядження міського голови від 29 жовтня 2018 року №74 - с.

7.09 листопада 2018 року позивачем, як депутатом Херсонської міської ради VII скликання, подано міському голові заяву про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проекту рішення "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності", до якої було додано проект самого рішення з додатками (вхідний № Д/З 3-4-4244).

8. Крім того, 09 листопада 2018 року позивач подав міському голові заяву про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проекту рішення "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі", до якої було додано проект самого рішення з додатками (за вхідним №Д/З 3-4-4245).

9.28 листопада 2018 року відбулося засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року, оформлене протоколом № 19, за результатами якого робоча група рекомендувала міському голові внести до порядку денного пленарного засідання сесії низку проектів рішень міської ради. Запропоновані позивачем проекти рішень розглянуті робочою групою, але не були рекомендовані для винесення на розгляд пленарного засідання сесії міської ради у зв'язку з їх недоцільністю.

10.30 листопада 2018 року відбулось пленарне засідання ХХV сесії міської ради, на якому затверджено порядок денний пленарного засідання в кількості 80 питань.

Запропоновані позивачем проекти рішень міської ради до проекту порядку денного, винесеного на розгляд ради, а також до затвердженого радою порядку денного не вносились.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

11. Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року, залишеним без змін постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року, позовні вимоги задоволено частково.

11.1. Визнано протиправною бездіяльність Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича щодо невключення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання поданих ОСОБА_1 09 листопада 2018 року проектів рішень Херсонської міської ради "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі".

11.2. Зобов'язано Херсонського міського голову Миколаєнка Володимира Васильовича включити до порядку денного наступного пленарного засідання сесії міської ради VII скликання подані ОСОБА_1 09 листопада 2018 року проекти рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі".

11.3. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

12. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що визначені Законами "Про місцеве самоврядування в Україні ", "Про статус депутатів місцевих рад" права позивача як депутата підлягають судовому захисту в разі їх порушення; право депутата на внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання, не може бути обмежено, окрім прямо передбачених Конституцією та законами України випадків; дотримання депутатом установлених законодавством та регламентом відповідної ради порядку внесення на розгляд ради проектів рішень з питань, що належать до її відання, передбачає обов'язковість включення їх до порядку денного сесії ради, пленарного засідання уповноваженою на це особою, якою є згідно із статей 42,46 Закону №280/97-ВР міський голова; не вчинення міським головою дій щодо включення до порядку денного сесії ради, пленарного засідання за належним чином оформленим зверненням депутата певних питань за своєю суттю є обмеженням у реалізації повноважень, наданих депутатам місцевих органів самоврядування, а отже, є протиправним.

13. Відмовляючи у задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що робоча група з підготовки наступного пленарного засідання ради не є суб'єктом владних повноважень, а прийняті нею рішення не є тими рішеннями, які, у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, можуть бути оскаржені в судовому порядку, оскільки мають суто дорадчий характер і не створюють жодних правових наслідків для осіб, до яких вони звернуті.

14. Суд апеляційної інстанції, враховуючи межі апеляційного оскарження, не переглядав рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог.

ІV. Касаційне оскарження

15. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, в частині задоволення позовних вимог, представник Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича - Остапенко Ольга Ігорівна - подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 07 жовтня 2019 року.

16. У касаційній скарзі представник відповідача-1 уважає, що оскаржувані судові рішення прийняті без урахування всіх фактичних обставин, які мають значення для справи, що призвело до неправильного вирішення справи, просить їх скасувати в частині задоволення позову та прийняти нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

17. На обґрунтування вимог касаційної скарги представник відповідача-1 посилається на те, що позивач, як суб'єкт владних повноважень, має право звернутися до суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Положення Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не наділяють депутата місцевої ради правом звернення до суду.

18. За доводами представника відповідача-1, порядок денний формується та затверджується шляхом голосування за нього депутатами міської ради, отже, позивач не був позбавлений можливості поставити питання щодо включення до порядку денного запропонованих ним проектів рішень безпосередньо на пленарному засіданні.

19.15 жовтня 2019 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Херсонського окружного адміністративного суду справу № 540/380/19.

20.24 жовтня 2019 року справа № 540/380/19 надійшла до Верховного Суду.

21. Відзив на касаційну скаргу у встановлений суд строк до Верховного Суду не надходив. Представник відповідача-1 просить провести розгляд справи в порядку письмового провадження.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

22. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

23. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

24. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

25. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. Відповідно до пунктів 1 та 2 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97 - ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як затвердження регламенту ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.

27. Згідно з частиною четвертою статті 42 Закону № 280/97 - ВР сільський, селищний, міський голова, зокрема: організує в межах, визначених пунктів 1 та 2 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

28. Згідно зі статтею 63 регламенту Херсонської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Херсонської міської ради від 02 грудня 2015 року № 2 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Регламент) пропозиції щодо питань та проектів рішень на розгляд міської ради вносяться міським головою, постійними комісіями ради, депутатами, виконавчим комітетом, загальними зборами громадян та у порядку місцевої ініціативи відповідно до Статуту територіальної громади міста.

29. Главою 2 (статті 40-47) Регламенту визначено правовий статус робочої групи міської ради та регламентовано порядок підготовки нею пленарного засідання ради.

30. Положеннями статті 40 Регламенту визначено, що на пленарному засідання сесії міської ради Херсонська міська рада утворює робочу групу з підготовки наступного пленарного засідання ради (далі - Робоча група).

30.1. Робоча група є дорадчим органом ради, який:

- за висновками та рекомендаціями постійних комісій ради готує узгоджені рекомендації та пропозиції з питань, що передбачається внести на розгляд ради;

- надає міському голові узгоджені пропозиції за проектом порядку денного пленарного засідання.

31. Частиною четвертою статті 41 Регламенту передбачено, що робоча група приймає рекомендації, які мають дорадчий характер. Рекомендації приймаються більшістю голосів членів Робочої групи від присутніх не засіданні.

32. Відповідно до статті 46 Регламенту рекомендації Робочої групи з метою розгляду та відповідного реагування надсилаються відділом забезпечення депутатської діяльності суб'єктам подання.

33. Згідно зі статтею 47 Регламенту протягом двох днів суб'єкт подання доопрацьовує проект рішення з урахуванням рекомендацій Робочої групи та подає доопрацьований проект до відділу забезпечення депутатської діяльності. У разі, якщо суб'єкт подання не згоден з рішенням Робочої групи, на пленарному засіданні депутатам надається проект рішення у редакції, на якій наполягає суб'єкт подання, та проект рішення у редакції Робочої групи (у випадку, якщо зміни є незначними за обсягом, замість повної редакції проекту можуть надаватися лише тексти правок до нього). Дані проекти вважаються альтернативними. Міська рада голосує за основу спочатку про рішення в редакції суб'єкта подання, а в разі, якщо проект не набирає необхідної кількості голосів, - у редакції Робочої групи.

До прийнятого за основу проекту рішення поправки вносяться на загальних підставах.

34. Частиною першою статті 75 Регламенту встановлено, що на пленарному засіданні сесії міської ради головуючий перед голосуванням за кожним проектом рішення оголошує рекомендації робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради та запитує раду про наявність пропозицій чи поправок до проекту. У випадку наявності пропозицій чи поправок, проект ставиться на голосування за основу, після чого розглядаються подані пропозиції чи поправки та проводиться голосування в цілому.

VІ. Позиція Верховного Суду

35. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

36. Згідно з частиною 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

37. Формою роботи відповідної ради є сесія, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Скликання сесії, підготовка питань для розгляду на пленарних засіданнях, формування порядку денного сесії віднесено до повноважень сільського, селищного, міського голови.

38. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися як самим сільським, селищним, міським головою, так і постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

39. У цій справі судами попередніх інстанцій установлено, що позивачем подано міському голові заяви про внесення на розгляд ХХV сесії міської ради проектів рішень "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом організації харчування дітей у дошкільних, загальноосвітніх навчальних закладах комунальної форми власності" та "Про створення тимчасової контрольної комісії Херсонської міської ради з питань контролю за станом і результатами розгляду звернень, поданих стосовно можливості розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності та з приводу надання в користування земельних ділянок, використання переважного права на укладення договору оренди землі на новий строк, укладання додаткових угод про поновлення договорів оренди землі".

40.28 листопада 2018 року на засіданні робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року унаслідок рекомендацій робочої групи міському голові не вносити запропоновані позивачем проекти рішень, такі проекти не були включені міським головою до порядку денного пленарного засідання.

41. Системний аналіз положень статей 40-47 Регламенту дозволяє дійти висновку, що у робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради немає повноважень щодо остаточного та визначального вирішення питання, зокрема, щодо формування порядку денного пленарного засідання, натомість, до відання робочої групи належить подання рекомендацій та пропозицій з вказаного питання.

42. Наявність рекомендацій Робочої групи є підставою для доопрацювання проекту суб'єктом його подання, проте такий проект повинен бути включений до порядку денного в тому вигляді, в якому його запропоновано відповідним депутатом, як суб'єктом подання.

43. У зв'язку з наведеним Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що невключення міським головою проектів, поданих позивачем, до порядку денного на підставі рекомендацій Робочої групи не відповідає положенням Регламенту, оскільки такі рекомендації мають суто дорадчий (інформативний) характер і мають бути на підставі статті 75 Регламенту оголошені головуючим перед голосуванням за цим проектом.

44. Посилання представника відповідача-1 у касаційній скарзі на те, що депутат не може звернутися до суду за захистом свого порушеного права є безпідставними, оскільки у спірних правовідносинах він діяв не як суб'єкт владних повноважень, а як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу, який був позбавлений можливості реалізувати свої повноваження, надані йому Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про статус депутатів місцевих рад".

45. Доводи касаційної скарги щодо можливості позивача безпосередньо 30 листопада 2018 року під час пленарного засідання вчинити дії по включенню до порядку денного спірних проектів рішень є помилковими, оскільки вказаний факт не спростовує твердження щодо протиправності бездіяльності Херсонського міського голови Миколаєнка В. В., що мала місце 28 листопада 2018 року, під час засідання робочої групи з підготовки пленарного засідання ХХV сесії міської ради 30 листопада 2018 року щодо невключення до порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради проектів рішень, запропонованих позивачем.

46. Інші доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в постанові суду першої інстанції та ухвалі суду апеляційної інстанції.

47. Частиною 1 статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

48. За таких обставин Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевірили обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

VІІ. Судові витрати

49. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу представника Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича - Остапенко Ольги Ігорівни залишити без задоволення.

2. Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 16 травня 2019 року та постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 11 вересня 2019 року в справі № 540/380/19 залишити без змін.

3. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич