Історія справи

Ухвала КАС ВП від 08.10.2018 року у справі №826/4714/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року

м. Київ

справа № 826/4714/17

адміністративне провадження № К/9901/62591/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О. А.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/4714/17

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного агентства резерву України про визнання незаконними та скасування наказів, стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державного агентства резерву України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Кучма А. Ю., судді: Аліменко В. О., Бєлова Л. В. ),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Державного агентства резерву України, в якому просив визнати протиправними та скасувати накази №13-к від 08 лютого 2017 року, №41-к від 24 березня 2014 року, стягнути завдану йому моральну шкоду.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що позивач вважає протиправними накази про накладення дисциплінарних стягнень, оскільки Закону України "Про державну службу" та посадових обов'язків він не порушував.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2018 року у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з наявності у відповідача підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді догани, шляхом прийняття спірних наказів №13-к від 08 лютого 2017 року та №41-к від 24 березня 2017 року.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Державного агентства резерву України про визнання незаконними та скасування наказів, стягнення моральної шкоди задоволено частково.

3.1. Визнано протиправними та скасовано накази Державного агентства резерву України №13-к від 08 лютого 2017 року та №41-к від 24 березня 2017 року про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.

3.2. В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3.3. Задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дисциплінарні стягнення застосовано до позивача без встановлення дня виявлення дисциплінарного проступку та конкретної вини державного службовця, без посилання на конкретні норми чинного законодавства. Відповідачем не враховано низку обставин, на які звертав увагу позивач, що не може вказувати на об'єктивний та повний розгляд дисциплінарної справи ОСОБА_1. За цих обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність у відповідача підстав для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді доган спірними наказами, оскільки, виконуючи обов'язки начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів Держрезерву, він здійснював керівництво відділом відповідно до норм чинного законодавства, протилежного відповідачем не доведено.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суд апеляційної інстанції не дотримався вимог процесуального закону щодо наведення в судовому рішенні мотивів його прийняття та надання оцінки всім аргументам учасників справи. Вважає помилковим висновок суду про відсутність конкретного визначення дисциплінарного проступку, вчиненого позивачем, оскільки в матеріалах справи наявні посадові інструкції та довідка НДІ "Ресурс", висновки дисциплінарної комісії, які свідчать про протилежне. Також вказує про відсутність позивача на робочому місці 16 лютого 2017 року, що є грубим порушенням трудового розпорядку у Держрезерві та пункту 6 частини 2 статті 65 Закону України "Про державну службу".

Вказує на підтвердження Національним агентством з питань державної служби факту відсутності порушень при проведенні службового розслідування, на що суд апеляційної інстанції не звернув увагу.

5. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків суду апеляційної інстанцій щодо вирішення питання наявності чи відсутності підстав для задоволення цього позову, просив судове рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

6. ОСОБА_1 з грудня 2006 року перебував на посаді начальника відділу продовольчих товарів Департаменту Державного резерву, а з жовтня 2015 року - на посаді начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів Держрезерву.

7. Протоколом №7 засідання профспілкового комітету первинної профспілкової організації Держрезерву від 01 вересня 2016 року членами дисциплінарної комісії обрано: ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_4

8. Наказом Голови Держрезерву від 07.09.2016 №172 "Про призначення Дисциплінарної комісії Державного агентства резерву України", затверджено склад Дисциплінарної комісії у кількості 6 осіб: ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_9, ОСОБА_10

9. Наказом Голови Держрезерву від 29 грудня 2016 року №299 "Про відкриття дисциплінарного провадження відносно ОСОБА_1" з метою з'ясування фактів та обставин можливого невиконання та неналежного виконання обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ініційовано дисциплінарне провадження.

10. Протоколом засідання дисциплінарної комісії Держрезерву від 29 грудня 2016 року №2 вирішено з метою об'єктивного встановлення у діях начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 наявності чи відсутності дисциплінарного проступку, розпочати проведення службового розслідування.

11. Окремим дорученням Голови Держрезерву від 29 грудня 2016 року Голові дисциплінарної комісії надано вказівку щодо проведення службового розслідування в термін з 29 грудня 2016 року по 31 січня 2017 року.

12. Наказом Голови Держрезерву 29 грудня 2016 року №214-к ОСОБА_1 відсторонено від виконання посадових обов'язків на час здійснення дисциплінарного провадження.

13. За результатами проведеного дисциплінарною комісією Державного агентства резерву України службового розслідування стосовно фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державний резервів ОСОБА_1 складено висновок від 23 січня 2017 року, за змістом якого під час розслідування встановлено факти розбіжностей або неналежного виконання посадових обов'язків позивачем та факт виникнення розбіжностей щодо облікових даних та фактичної наявності зерна державного реєстру на підприємствах системи Держрезерву та пунктах відповідального зберігання.

14. В цьому висновку Дисциплінарна комісія запропонувала направити подання Голові Державного агентства резерву України та притягнути до дисциплінарної відповідальності начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державний резервів ОСОБА_1

15. Наказом Державного агентства резерву України від 08 лютого 2017 року №13-к за неналежне виконання та невиконання посадових обов'язків, а саме: неналежної організації ведення обліку у відділі зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів; виникнення розбіжностей щодо облікових даних та фактичної наявності зерна державного резерву на підприємствах системи Держрезерву та пунктах відповідального зберігання; бездіяльності відносного організації роботи у сфері контролю за якісним станом та умовами зберігання матеріальних цінностей державного резерву у 2016 році до начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 на підставі статтей 64, 66, 69, 72 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення - оголошено догану.

16. Крім цього, на підставі окремого доручення Голови Державного агентства резерву України від 15 лютого 2017 року № 3/ор/01 дисциплінарною комісією розпочато дисциплінарне провадження стосовно фактів невиконання або неналежного виконання посадових обов'язків начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1.

17. За результатами проведення цього службового розслідування дисциплінарною комісією Державного агентства резерву України складено висновок від 15 березня 2017 року, за змістом якого Комісія вбачає доведеним вчинення начальником відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 дисциплінарного проступку внаслідок бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків, та недотримання правил внутрішнього службового розпорядку (підпункт 5 пункту 2 статті 65 Закону України "Про державну службу") та пропонує направити подання Голові Державного агентства резерву України на притягнути до дисциплінарної відповідальності.

18. Наказом Державного агентства резерву України від 24 березня 2017 року №41-к за неналежне виконання та невиконання посадових обов'язків, а саме: незабезпечення виконання покладених на відділ завдань та функцій з організації виконання затверджених Кабінетом Міністрів України завдань щодо формування, зберігання, розміщення, відпуску, використання, поновлення та освіження (поновлення)запасів зерна та продовольчих товарів державного резерву; невжиття відповідних заходів стосовно підприємств - відповідальних зберігачів зерна державного резерву щодо здійснення організаційних заходів з проведення відпуску та закладання запасів зерна державного резерву до начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 на підставі статтей 64, 66, 69, 72 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення - оголошено догану.

19. В період з 10 квітня по 10 травня 2017 року за скаргою ОСОБА_1 від 28 березня 2017 року щодо порушення його прав, визначених Законом України "Про державну службу", Національним агентством з питань державної служби проведено службове розслідування стосовно Голови Державного агентства резерву України ОСОБА_11

20. За результатами вказаного розслідування складено висновок від 10 травня 2017 року, за змістом якого порушень прав державного службовця ОСОБА_1 з боку Голови Державного резерву України не встановлено.

21. Відповідно до змісту довідки від 15 травня 2017 року, порушень Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів з питань державної служби під час проведення дисциплінарного провадження та службового розслідування стосовно начальника відділу зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів ОСОБА_1 робочою групою Національного агентства з питань державної служби не встановлено.

22. Наказом Державного агентства резерву України №64-к від 29 травня 2017, відповідно до статті 64, частин 1 та 5 статті 66, частини 11 статті 69 Закону України "Про державну службу", припинено державну службу ОСОБА_1 та звільнено його із займаної посади з 29 травня 2017 року.

23. Позивач, вважаючи накази про застосування до нього дисциплінарних стягнень протиправними, звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

24. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

26. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

27. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

28. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначено Законом України "Про державну службу".

29. Згідно з Законом України "Про державну службу", державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

30. Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (частина перша статті 5 Закону).

31. Статтею 8 Закону визначені основні обов'язки державного службовця, визначено, що державний службовець зобов'язаний:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України;

5) обов'язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов'язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;

6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;

7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов'язки;

8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;

9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;

10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;

11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;

12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв'язку з виконанням посадових обов'язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;

13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

Державні службовці виконують також інші обов'язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах.

У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог Законом України "Про державну службу" з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов'язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.

32. Відповідно до статті 64 Закону, за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, визначених Законом України "Про державну службу" та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому Законом України "Про державну службу".

Для державних службовців можуть встановлюватися особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності у випадках, визначених законом.

33. Підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності визначено статтею 65 Закону.

34. Згідно з цією правовою нормою, підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов'язків та інших вимог, встановлених Законом України "Про державну службу" та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп'яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення;

15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.

35. Статтею 66 Закону визначено види дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватись до державних службовців, та загальні умови їх застосування.

36. Так, до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

37. Згідно з частиною першою статті 67 цього ж Закону, Дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов'язків.

38. Частиною 1 статті 69 Закону України "Про державну службу" визначено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ.

39. Згідно з частиною 3 статті 69 Закону України "Про державну службу", дисциплінарна комісія діє у складі не менше шести членів. До складу дисциплінарної комісії включаються державні службовці державного органу, представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу, а також можуть включатися представники громадських об'єднань, які мають досвід роботи у сфері державного управління, державної служби або за юридичним фахом.

40. Відповідно до частини одинадцятої статті 69 Закону, суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов'язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

41. Частинами 1 , 2 статті 74 Закону України "Про державну службу" встановлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

42. Пунктами 6, 7 статті 74 Закону України "Про державну службу" передбачено, що державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному Пунктами 6, 7 статті 74 Закону України "Про державну службу" порядку. Державний службовець може користуватися правовою допомогою адвоката або іншого уповноваженого ним представника.

43. Відповідно до статті 75 Законом України "Про державну службу", перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

Відмова надати пояснення оформляється відповідним актом і підтверджується двома державними службовцями. Відмова надати пояснення не перешкоджає здійсненню дисциплінарного провадження та накладенню на державного службовця дисциплінарного стягнення.

44. Згідно зі статтею 76 Закону України "Про державну службу", державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.

45. Відповідно до статті 77 Закону України "Про державну службу", рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб'єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб'єкта призначення.

У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення. Якщо під час розгляду дисциплінарної справи у діях державного службовця не виявлено дисциплінарного проступку, суб'єкт призначення приймає рішення про закриття дисциплінарного провадження стосовно державного службовця, яке оформляється наказом (розпорядженням). У разі виявлення за результатами розгляду ознак злочину чи адміністративного правопорушення суб'єкт призначення зобов'язаний протягом трьох календарних днів передати відповідну заяву та копію матеріалів справи до відповідного правоохоронного органу. Пропозиція Комісії, подання дисциплінарної комісії є обов'язковими для розгляду суб'єктами призначення та враховуються ними під час вирішення питань щодо застосування дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Державному службовцю видається під розписку належним чином завірена копія наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження не пізніше наступного робочого дня після прийняття відповідного рішення. У разі відмови державного службовця від одержання копії наказу (розпорядження) про накладення на нього дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження такий документ не пізніш як у триденний строк з дня прийняття рішення надсилається державному службовцеві за місцем його проживання рекомендованим листом з повідомленням про вручення.

46. Відповідно до Положення про Державне агентство резерву України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №51, Держрезерв є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямована і координується Кабінетом Міністрів України через Міністрів економічного розвитку і торгівлі і який реалізує державну політику у сфері державного матеріального резерву.

47. Пунктом 9 Положення визначено, що Держрезерв очолює Голова, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України, внесеним на підставі пропозицій Міністра економічного розвитку і торгівлі.

48. Пунктом 10 Положення встановлено, що Голова Держрезерву, зокрема, очолює Держрезерв, здійснює керівництво його діяльністю, представляє Держрезерв у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організаціями в Україні та за її межами.

У межах своєї компетенції організовує та контролює виконання в апараті Держрезерву Конституції та законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, наказів Мінекономрозвитку з питань, що належить до компетенції Держрезерву, тощо.

VI. Позиція Верховного Суду

49. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

50. Приписами частини 1 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

51. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв? язку з застосуванням до позивача дисциплінарних стягнень.

52. Підставами для застосування цих стягнень слугували висновки, складені за результатами службових розслідувань.

53. Наказом Державного агентства резерву України від 08 лютого 2017 року №13-к до ОСОБА_1 на підставі статті 64, частин 1 та 3 статті 66, частини 11 статті 69, частин 1 та 3 статті 72 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани. Підставою для його накладення зазначено неналежне виконання та невиконання посадових обов'язків, а саме: неналежна організація ведення обліку у відділі зерна та продовольчих товарів Управління державних резервів; виникнення розбіжностей щодо облікових даних та фактичної наявності зерна державного резерву на підприємствах системи Держрезерву та пунктах відповідального зберігання; бездіяльність відносно організації роботи у сфері контролю за якісним станом та умовами зберігання матеріальних цінностей державного резерву у 2016 році

54. Наказом Державного агентства резерву України від 24 березня 2017 року №41-к до позивача на підставі статті 64, частин 1 та 3 статті 66, частини 11 статті 69, частин 1 та 3 статті 72 Закону України "Про державну службу" застосовано дисциплінарне стягнення у виді догани. Підставою для його застосування зазначено неналежне виконання та невиконання посадових обов'язків, а саме: незабезпечення виконання покладених на відділ завдань та функцій з організації виконання затверджених Кабінетом Міністрів України завдань щодо формування, зберігання, розміщення, відпуску, використання, поновлення та освіження (поновлення)запасів зерна та продовольчих товарів державного резерву; невжиття відповідних заходів стосовно підприємств - відповідальних зберігачів зерна державного резерву щодо здійснення організаційних заходів з проведення відпуску та закладання запасів зерна державного резерву.

55. Переглядаючи судове рішення суду апеляційної інстанції та вирішуючи питання щодо правильності застосування цим судом норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

56. Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1, крім іншого, оскаржує наказу Державного агентства резерву України від 08 лютого 2017 року №13-к.

57. Суди попередніх інстанцій встановили, що цей наказ прийнято відповідачем 08 лютого 2017 року.

58. Проте, з позовом щодо його оскарження позивач звернувся до адміністративного суду 04 квітня 2019 року.

59. Водночас, статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби було встановлено місячний строк.

60. статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України визначались наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду.

61. Проте, суд першої інстанції як суд, що визначений законом та до компетенції якого належить вирішення цього питання, не надав оцінки обставинам дотримання позивачем строку звернення до суду в цій частині позовних вимог.

62. Помилку суду першої інстанції не виправлено і судом апеляційної інстанції.

63. Водночас, зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні.

64. Відповідно до частин 4, 5 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій), суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

65. Згідно зі статтею 69 Кодексу адміністративного судочинства України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Суд може запропонувати надати додаткові докази або витребувати додаткові докази за клопотанням осіб, які беруть участь в справі, або з власної ініціативи.

66. Приписами частини 4 статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що обставини справи, які за законом повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування, крім випадків, коли щодо таких обставин не виникає спору.

67. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судами принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливлюють встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

68. Таким чином, Верховний Суд констатує порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

69. У свою чергу, Верховний Суд зазначає, що суд касаційної інстанції, в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства, обмежений у праві встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

70. Водночас, за правилами пункту 1 частини 2 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

71. Згідно з частиною четвертою вказаної статті Кодексу, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

72. Оскільки вказане порушення допущено судом першої інстанції, до компетенції якого процесуальним законом віднесено вирішення питання дотримання позивачем строку звернення до суду з відповідною позовною вимогою, тому Верховний Суд доходить висновку про те, що скасуванню в частині цієї вимоги позову підлягає як рішення суду першої, так і рішення суду апеляційної інстанції, а справа підлягає направленню в цій частині на новий судовий розгляд до суду першої інстанції для встановлення вказаних фактичних обставин, що мають значення для правильного її вирішення.

73. Надаючи оцінку судовому рішенню суду апеляційної інстанції в частині оскарження позивачем наказу Державного агентства резерву України від 24 березня 2017 року №41-к, Верховний Суд зазначає таке.

74. Виходячи з вимог, встановлених Законом України "Про державну службу" до актів суб'єкта владних повноважень про застосування до державного службовця дисциплінарного стягнення, а також вимог до процедури здійснення дисциплінарного провадження, форми, змісту та основних реквізитів документів, що складаються під час та за результатами проведеного службового розслідування, Верховний Суд констатує, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом'якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Перед накладенням дисциплінарного стягнення суб'єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

75. Проте, суд апеляційної інстанції встановив відсутність в оскаржуваному позивачем наказі, а також у висновку, складеному за результатами проведення службового розслідування, конкретного визначення дисциплінарного проступку, який вчинив позивач, часу його вчинення, вказівки на обставини, за яких його було вчинено.

76. Також цей висновок службового розслідування не містить інформації про врахування при обранні позивачу спірного дисциплінарного стягнення підстав застосування саме цього виду стягнення та з яких мотивів орган, що проводив службове розслідування, дійшов висновку про неможливість застосування більш м'якого виду стягнення, не зазначено про існування чи відсутність та врахування відповідачем при обранні виду дисциплінарного стягнення обставин, що пом'якшують чи обтяжують ступінь відповідальності, попередню поведінку позивача, його ставлення до виконання службових обов'язків та до скоєного. Не міститься в його тексті, а також в тексті оскаржуваного наказу, і інформація щодо наданих позивачем пояснень стосовно кожного з описаних порушень, які відповідач вважає доведеними.

77. Верховний Суд наголошує, що відповідач, як суб'єкт владних повноважень, зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

78. Водночас, застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

79. Верховний Суд враховує наявність у відповідача дискреції в питаннях визначення певного виду дисциплінарного стягнення, однак, наголошує, що таке рішення має прийматися останнім з урахуванням принципу пропорційності, який має на меті досягнення балансу між публічними інтересами та індивідуальними інтересами особи, а також між цілями та засобами їх досягнення. Наявні дискреційні повноваження не можуть використовуватися з порушенням цих принципів.

80. В рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019 зазначено, що Конституція України містить низку фундаментальних щодо здійснення державної влади положень, за якими: права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3); ніхто не може узурпувати державну владу (частина четверта статті 5); державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (стаття 6); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції є нормами прямої дії (стаття 8); органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

81. У цьому ж рішенні Конституційного Суду України вказано, що названі конституційні приписи перебувають у взаємозв'язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов'язують наділених державною владою суб'єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

82. Верховний Суд звертає увагу, що засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права.

83. Оскільки щодо дій посадовців публічної влади висунуто вимогу законності, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії та в наступному діяли в межах повноважень, наданих їм, і як наслідок - дотримувалися процесуальних і матеріальних приписів права (пункт 45 коментаря до документа Венеційської комісії "Мірило правовладдя" (2017 року), який ухвалено Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні (Венеція, 11-12 березня 2016 року)).

84. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, висловленою в рішенні від 10 квітня 2019 року у справі №826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції.

Не відповідатиме верховенству права, якщо наЗаконом України "Про державну службу" виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

85. Таким чином, повноваження відповідача в спірних правовідносинах щодо здійснення дисциплінарного провадження та прийняття за його результатами відповідного рішення чітко визначені, зокрема, але не виключно, Законом України "Про державну службу", який мітить детальний та чіткий опис дій, які повинні бути здійснені під час цього провадження, а також містить вимоги до процедури його проведення, документів, складених за її наслідками.

86. Втім, наявність таких повноважень у відповідача не означає, що він як орган державної влади не повинен дотримуватись встановленого на законодавчому рівні механізму, тобто правової процедури здійснення його повноважень, також його рішення повинні відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.

87. Отже, здійснення дисциплінарного провадження та складений за його результатами відповідний висновок, а також прийнятий наказ про застосування певного виду дисциплінарного стягнення повинні здійснюватись та ухвалюватись у суворій відповідності з чітко встановленою та визначеною правовою процедурою (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

88. Проте, суд апеляційної інстанції встановив, що вказаний вище висновок та спірний наказ не відповідають зазначеним принципам, з їх змісту не вбачається, що вони прийняті з урахуванням усіх обставин, що мають значення для їх прийняття, обгрунтовано, безсторонньо (неупереджено), пропорційно, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

89. Водночас, суд апеляційної інстанції обґрунтовано зауважив про встановлені ним обставини, які відповідач в спірних правовідносинах не взяв до уваги, а саме: з боку позивача неодноразово вживалися заходи щодо повідомлення керівництва про необхідність вчинення певних дій для ліквідації наявних та виявлених ним порушень, недоліків, що підтверджується його службовими записками від 31 грудня 2015 року №0.64/356 (про жахливий стан при зберіганні зерна та потребу прийняття відповідних заходів), від 16 грудня 2016 року №0.64/388 (про необхідність проведення аудиторської перевірки щодо обліку зерна та активів зачистки списання природних утрат зерна).

90. Також суд встановив, що довідка, в якій зазначено про те, що в 2016 році УкрНДІ "Ресурс" не здійснював жодних заходів щодо періодичного контролю дотримання вимог щодо якості та умов зберігання матеріальних цінностей в процесі зберігання, оскільки відповідний графік не був затверджений наказом Держрезерву, жодного доручення від Держрезерву щодо періодичного контролю дотримання вимог щодо якості та умов зберігання матеріальних цінностей в процесі зберігання УкрНДІ "Ресурс" не отримував, на яку посилається відповідач, не оформлена належним чином та не може бути належним доказом, оскільки вона не містить відомостей про дату її складання, реєстраційного номеру та підпису уповноваженої особи.

91. Верховний Суд вважає правильним критичне сприйняття пояснень представника відповідача про те, що порушення позивача полягають у відсутності активних дій щодо налагодження належної роботи на зайнятій ним посаді, оскільки ця обставина спростовується наявними в матеріалах справи його численними зверненнями, службовими та доповідними записками, в яких викладена інформація щодо стану справ у Державному агентстві резерву України та позиція позивача про необхідність усунення недоліків. Разом із тим, представник відповідача не зміг пояснити в чому конкретно вбачаються порушення позивачем Закону України "Про державну службу" та посадових обов'язків, не спростовано надані позивачем докази щодо вчинення ним конкретних дій з метою покращення роботи та усунення наявних (виявлених) порушень.

92. За такого правового регулювання та встановлених судом апеляційної інстанції обставин справи Верховний Суд вважає правильними висновки цього суду про наявність підстав для визнання наказу відповідача від України від 24 березня 2017 року №41-к протиправним та, відповідно, обґрунтованість вимог позивача в цій частині.

93. Питання щодо правильності вирішення судами позовної вимоги про відшкодування відповідачем на користь позивача завданої моральної шкоди в касаційному порядку не оскаржується, а тому Верховний Суд не надає оцінку оскаржуваному судовому рішенню в цій частині.

94. З огляду на викладене, Верховний Суд констатує, що висновки суду апеляційної інстанції по суті спору в означеній частині вимог є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення в цій частині відсутні.

95. Водночас, доводи та аргументи касаційної скарги Верховний Суд вважає такими, що зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків суду і свідчать про незгоду скаржника із правовою оцінкою, наданою судом щодо обставин справи, встановлених під час її розгляду.

96. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі у вказаній частині є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з? ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

97. У контексті оцінки доводів касаційної скарги Верховний Суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

98. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

99. За змістом частини 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

100. Таким чином, зважаючи на приписи статей 349, 350, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій такими, що підлягають частковому скасуванню з направленням справи в цій частині на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, в іншій частині судове рішення суду апеляційної інстанції підлягає залишенню без змін.

VIІ. Судові витрати

101. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державного агентства резерву України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року задовольнити частково.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року в цій справі в частині позовної вимоги щодо оскарження позивачем наказу Державного агентства резерву України від 08 лютого 2017 року №13-к скасувати, а справу в цій частині направити на новий судовий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

3. В іншій частині постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова