Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року

м. Київ

справа № 260/2609/21

провадження № К/990/16850/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року (головуючий суддя Гудим Л.Я., судді Довгополов О.М., Гуляк В.В.)

у справі №260/2609/21

за позовом Мукачівської окружної прокуратури Закарпатської області

до Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради,

третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА

про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії

І. РУХ СПРАВИ

1. Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради, третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА, у якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради Закарпатської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Палац графів Шенборнів та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

- зобов`язати Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради Закарпатської області виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Палац графів Шенборнів та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

2. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року позов задоволено повністю.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

4. Не погодившись з таким судовим рішенням суду апеляційної інстанції, Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Від Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Мукачівською окружною прокуратурою в ході здійснення представницьких повноважень вивчено стан дотримання охорони культурної спадщини на території Чинадіївської ОТГ Закарпатської області. За результатами опрацювання матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, виявлено факт протиправної бездіяльності Виконавчого комітету Чинадіївської селищної ради, що полягає у не виготовленні облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Палац графів Шенборнів (охоронний номер №1128-Н) та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

7. Встановлено, що 19 квітня 2006 року укладено охоронний договір від 19 квітня 2006 року №57 між управлінням культури Закарпатської обласної державної адміністрації та ЗАТ «Укрпрофоздоровниця», на строк з 14 березня 2006 року по 14 березня 2055 року щодо охорони Палацу графів Шенборнів. Відповідно до вищенаведеного договору, фактичним користувачем взято на себе зобов`язання щодо охорони пам`ятки архітектури національного значення.

8. Відповідно до Постанови Ради Міністрів Української РСР від 06 вересня 1979 року №442 «Про доповнення списку пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави» затверджено список пам`яток архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Палац графів Шенборнів (охоронний номер №1128-Н).

9. З Державного реєстру нерухомих пам`яток України вбачається, що Палац графів Шенборнів, як об`єкт культурної спадщини, до такого не внесений.

10. Згідно з листом відділу освіти, молоді та спорту, у справах дітей та культури Чинадіївської селищної ради від 05 травня 2021 року №01-16/40 Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради з пропозицією про занесення об`єкта культурної спадщини Палац графів Шенборнів, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Департаменту культури Закарпатської ОДА, як до органу охорони культурної спадщини вищого рівня, не звертався.

11. З листа вказаного вище листа відділу освіти, молоді та спорту, у справах дітей та культури Чинадіївської селищної ради від 05 травня 2021 року №01-16/40 вбачається, що паспортизація об`єктів культурної спадщини, розташованих на території Чинадіївської ОТГ, в тому числі й Палацу графів Шенборнів, не здійснювалась.

Вказана обставина також підтверджується листом Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА від 06 травня 2021 року №01-12/575.

12. Мукачівська окружна прокуратура Закарпатської області вважає, що бездіяльність відповідача порушує інтереси держави, у зв`язку з чим звернулася до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, керувався тим, що невиконання виконавчим комітетом Чинадіївської селищної ради обов`язку щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Палац графів Шенборнів та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України свідчить про бездіяльність відповідача.

14. Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і, відмовляючи у позові, керувався тим, що Палац графів Шенборнів віднесений до пам`ятки архітектури національного значення, відтак у відповідності до вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» на відповідача не покладається обов`язок щодо подання пропозицій про занесення Палацу графів Шенборнів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

15. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суд апеляційної інстанції під час вирішення спору надав невірну оцінку положення Закону України «Про охорону культурної спадщини», за змістом яких саме до компетенції виконавчого органу сільської, селищної, міської ради належить забезпечення виконання повноважень у сфері охорони культурної спадщини, у тому числі подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. У даній справі таким уповноваженим органом охорони культурної спадщини є Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради. Утім, Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради з пропозицією про занесення об`єкта культурної спадщини Палац графів Шенборнів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України до консультативної ради з питань охорони культурної спадщини Департаменту культури Закарпатської ОДА, як до органу охорони культурної спадщини вищого рівня, не звертався.

16. Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури стверджує, що внесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру надає йому статус пам`ятки, а відтак - і всю повноту охорони, визначеної чинним законодавством. Зокрема, забезпечення державою їх збереження, утримання, запобігання руйнуванню тощо.

17. У додаткових поясненнях до касаційної скарги скаржник посилається на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 09 листопада 2022 року у справі №260/437/21.

18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а також зазначає, що Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради Мукачівського району Закарпатської області є неналежним відповідачем у цій справі, а належним відповідачем у справі має бути Державна служба охорони культурної спадщини України, яка відноситься до центрального органу виконавчої влади. Також Палац графів Шенборнів не знаходиться на балансі Чинадіївської селищної ради Закарпатської області і відповідно до листа регіонального відділення Фонду державного майна України по Львівській, Закарпатській та Волинській області (вихідний № 05- 02-01333 від 21 вересня 2021 року), а також листа Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської ОДА (вихідний № 01-12-/1482 від 06 жовтня 2021 року) у вказаних установах відсутня будь яка інформація щодо балансоутримувача вказаного об`єкта культурної спадщини.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

20. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України "Про охорону культурної спадщини".

21. За приписами статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини;

об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;

пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;

охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

22. Частиною 2 статті 5 цього Закону передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

23. Згідно із пунктами 1, 2 частини другої статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України.

24. Статтею 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

25. Згідно із частинами першою, третьою статті 51 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.

26. Згідно з підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

27. Підпунктом 10 пункту "б" частини першої статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

28. Частиною першою статті 13 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України (далі - Реєстр) за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.

29. Відповідно до статті 14 Закону України "Про охорону культурної спадщини" занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки:

а) пам`ятки національного значення - постановою Кабінету Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини протягом одного року з дня одержання подання;

б) пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, інших громадських організацій, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу).

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини видає власнику пам`ятки або уповноваженому ним органу свідоцтво про реєстрацію об`єкта культурної спадщини як пам`ятки.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини надає органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органам охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, відповідним виконавчим органам сільської, селищної, міської ради витяги з Реєстру щодо пам`яток, які розташовані на їхніх територіях.

30. Порядком обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженим наказом Міністерства культури України від 11 березня 2013 року № 158 (далі - Порядок №158), врегульовано систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів.

31. Відповідно до пункту 4 розділу І Порядку № 158 ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру (далі - Ініціатор) є:

уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення;

уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

32. Відповідно до пункту 1 Розділу III Порядку №158 облікова документація складається на об`єкт культурної спадщини та містить дані щодо його цінності, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність, етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень (далі - облікова документація).

33. Пунктом 3 Розділу III Порядку 158 передбачено, що облікова документація складається з: облікової картки за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; історичної довідки; матеріалів фотофіксації сучасного стану об`єкта: фото загального вигляду, фото об`єкта в контексті (навколишньому середовищі), фото найбільш цінних (характерних) елементів об`єкта, фото рухомих об`єктів (деталей), фото інтер`єрів, фото загроз (дії негативних чинників); акту стану збереження за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку.

34. Пунктом 5 Порядку визначення категорій пам`яток, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2019 року №452 «Про затвердження Порядку визначення категорій пам`яток» визначено, що попередню оцінку відповідності об`єкта культурної спадщини ознакам, визначеним у пунктах 3 і 4 цього Порядку, проводить розробник облікової документації, що складається відповідно до Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, який затверджується Мінкультури.

35. Як правильно відзначив суд першої інстанції, занесенню об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить і Виконавчий комітет Чинадіївської селищної ради, та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини, що знаходяться на території Чинадіївської ОТГ та подання пропозицій Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації про занесення таких до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

36. Однак, як досліджено судом, попри наведені правові норми у сфері охорони культурної спадщини, відповідачем облікова документація на об`єкти культурної спадщини не складалася та не подавалися пропозиції Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації, що є протиправною бездіяльністю відповідача. Відтак, враховуючи наведене вище, вірним є висновок суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову.

37. Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах наведена у постанові Верховного Суду від 09 листопада 2022 року у справі №260/437/21.

38. Суд апеляційної інстанції зробив помилкові висновки про те, що у відповідача немає обов`язків щодо подання пропозицій про занесення Палацу графів Шенборнів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

39. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

40. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

41. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із залишенням в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341 345 349 352 355 356 КАС України, Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 лютого 2022 року у справі №260/2609/21 скасувати.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 жовтня 2021 року у справі №260/2609/21 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя В.М. Кравчук