Історія справи

Постанова КАС ВП від 20.10.2025 року у справі №380/9845/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 380/9845/20

адміністративне провадження № К/990/29475/22

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Чиркіна С.М.,

суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 (суд у складі головуючого судді Хоми О.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.08.2022 (колегія суддів у складі головуючого судді Обрізко І.М., суддів: Іщук Л.П., Шинкар Т.І.) у справі № 380/9845/20 за позовом представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Уманської міської ради, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, треті особи, які заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору: Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, про зобов`язання вчинити певні дії,

У С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2020 році представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (далі - позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Уманської міської ради, Виконавчого комітету Уманської міської ради Черкаської області, треті особи: Міжнародний благодійний фонд імені Рабі Нахмана з Бреславу, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, в якому просило:

- зобов`язати Уманську міську раду прийняти рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вулиці Пушкіна, Белінського (Григорія Косинки), Перовської (Володимира Мономаха), з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення;

- зобов`язати виконавчий комітет Уманської міської ради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вулиці Пушкіна, Белінського (Григорія Косинки), Перовської (Володимира Мономаха).

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.08.2022, в задоволенні позову відмовлено.

27.10.2022 на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача, в якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.08.2022 і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Відповідачі відзивів на касаційну скаргу до суду не надали.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2022 року поновлено представництву Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу строк на касаційне оскарження рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 та постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.08.2022, та відкрито касаційне провадження у справі.

Ухвалою Верховного Суду від 08 жовтня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Позивач в обґрунтування позовних вимог посилається на постанову Верховного Суду від 23.01.2020 у справі №2-а/7780/11, якою Уманську міську раду та її виконавчий комітет зобов`язано виконати вимоги пунктів 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 (далі - розпорядження КМУ 604-р) щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської (далі - Давні поховання Єврейського цвинтаря) та зобов`язано замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта - Давні поховання Єврейського цвинтаря в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

Проте, за даними генерального плану міста Умань, іншої містобудівної документації, функціональне призначення території, на якій розташовано об`єкт - Давні поховання Єврейського цвинтаря визначено як житлова та громадська забудова, а виконання пункту 4 розпорядження КМУ 604-р щодо недопущення проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань, передбачає чітке встановлення таких місць, визначення їх меж та встановлення режиму використання. Спірна територія як за генеральним планом, так і планом зонування визначена як землі багатоповерхової житлової забудови та не визначена як територія об`єкта культурної спадщини. Навпаки, згідно з детальним планом територій на ній передбачається будівництво багатоповерхової житлової забудови.

Посилаючись на норми статей 20 39 Земельного кодексу України, статті 17 Закону України «Про основи містобудування» та статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вказує, що функціональне використання земель безпосередньо залежить від даних Генерального плану та виготовленої на підставі нього документації. Тому внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території та забезпечення розроблення його проекту вважає належним способом захисту порушеного права.

Позивач вказує на те, що бездіяльність відповідачів, яка встановлена судовим рішенням у справі №2-а/7780/11, порушує права та інтереси позивача у сфері охорони культурної спадщини, які полягають в охороні та збереженні об`єкта культурної спадщини Єврейського кладовища як території історико-культурного призначення, тому таку бездіяльність слід визнати протиправною за зобов`язати вчинити дії, відповідно до заявлених позовних вимог.

Щодо порушеного права зазначає, що дане питання було предметом дослідження у справі №2-а/7780/11, та покликається на рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі №1-10/2004 про охоронюваний законом інтерес щодо права на збереження історичних пам`яток, права на розвиток етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності тощо.

Відповідачі проти задоволення позову заперечували та вказували на відсутність порушеного права позивача. Зокрема, стверджували, що позивачем не зазначено, які персоніфіковані його права чи охоронювані законом інтереси порушені бездіяльністю відповідача, який конкретно негативний вплив або шкоду позивач зазнав внаслідок бездіяльності відповідача, як вони вплинули на становище безпосередньо позивача, які причинно-наслідкові зв`язки існують між ними. Позивачем також не наведено жодного нормативного обґрунтування того, що він відноситься до кола осіб, які можуть звертатися до адміністративного суду з позовом про захист прав, свобод і інтересів інших осіб (територіальної громади міста), що є підставою для відмови в задоволенні позовних вимог.

Вказували, що необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовується відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури, тому сам факт необхідності внесення змін у генеральний план міста не може заперечуватись будь-ким, адже вимога його затвердження прямо визначена в законодавстві та виконання таких вимог покладено на виконавчий комітет як на замовника проекту та міську раду як колегіальний орган, який затверджує проект. Законодавство не передбачає можливості внесення змін до генерального плану міста або до іншої містобудівної документації в судовому порядку поза встановленою процедурою. З цих підстав вважали, що вимоги про зобов`язання прийняти конкретне рішення про внесення змін до генерального плану є формою втручання в дискреційні повноваження та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Заперечили проти тверджень позивача про бездіяльність Уманської міськради та вказали, що на виконання постанови Верховного Суду від 23.01.2020 у справі №2-а/7780/11 міським головою надано відповідні розпорядження та проведено роботу з вивчення стану місць давніх поховань, а у разі їх виявлення доручено здійснити заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження. Виконання судового рішення у справі №2-а/7780/11 також підтверджується постановою про закінчення виконавчого провадження від 05.03.2020 ВП №60492861.

Відповідачі наголошували на відсутності порушеного права позивача, оскільки він жодного разу не звертався до відповідача із заявою про внесення змін до генерального плану щодо об`єкта - Давні поховання Єврейського цвинтаря і про таке волевиявлення позивача відповідачі дізналися лише з позовної заяви.

Зазначили також про те, що на даний час на території міста Умань діє генеральний план міста Умань, затверджений рішенням Уманської міської ради від 04.06.2002 №1-4/24, зміни до генерального плану за цей період не вносилися. Уманська міська рада розпочала здійснювати заходи щодо організації розроблення містобудівної документації з метою внесення змін до генерального плану, про що прийняла рішення №2-4/8 від 04.12.2020 «Про затвердження Програми щодо організації розроблення містобудівної документації на період 2021-2022 роки», одним із завдань якої є внесення змін до генерального плану міста. Вказане свідчить про вжиття всіх заходів з метою оновлення містобудівної документації.

ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Представництво Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (є громадською організацією, зареєстрованою 08.08.2000 року, про що 03.02.2009 року до Державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис за номером 14151200000021808).

Згідно до статті ІІ Відповідного Статуту Організації метою створення є поширення освіти громадськості в питаннях положення з дискримінацією та упередженим ставленням до осіб єврейської національності та порушення прав людини та релігійних свобод в колишньому Радянському Союзі та в інших місцях через їх національну приналежність, вірування або бажання емігрувати при необхідності домагатися через суди досягнення цілей корпорації; координація діяльності інших доброчинних організацій, чия діяльність співпадає з цілями діяльності корпорації або подібна її діяльності (пункт А).

Позивач з березня 2007 року оскаржує бездіяльність відповідачів щодо організації, обстеження та вивчення місць давніх поховань, що знаходяться на території «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 у справі №2-а/7780/11, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019, позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання вимог розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р, в частині пунктів 2, 3, 4, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської;

- визнано протиправною бездіяльність Уманської міської ради Черкаської області щодо не замовлення розробки проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення-об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за вказаною адресою в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення;

- зобов`язано Уманську міську раду Черкаської області та її Виконавчий комітет виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 № 604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.;

- зобов`язано Уманську міську раду Черкаської області замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення.

Постановою Верховного Суду від 23.01.2020 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.01.2019 і постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі №2-а/7780/11 скасовані в частині визнання протиправної бездіяльності Уманської міської ради Черкаської області та її виконавчого комітету щодо невиконання пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р та зобов`язання Уманської міської ради Черкаської області та її Виконавчого комітету виконати відповідний пункт і прийнято у цій частині нове рішення про відмову у задоволенні цих вимог. В іншій частині рішення залишені без змін.

Вказаними судовими рішеннями встановлено, що місто Умань Черкаської області внесено до Списку історичних населених місць України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878; історія міста, зокрема, пов`язана з брацлавським хасидизмом - однією з течій в іудаїзмі. Могила Цадика Нахмана, яка знаходиться на старовинному єврейському кладовищі, є місцем поклоніння хасидів.

Указом Президента України від 07.06.1994 №283/94 створено історико-культурний центр на місці поховання духовного лідера брацлавських хасидів цадика Нахмана в м. Умані Черкаської області.

Рішенням Черкаського облвиконкому від 07.02.1995 №2 могила Цадика Нахмана в м. Умані включена до переліку пам`яток історії і культури, які знаходяться під охороною держави (реєстраційний номер 3940).

Згідно з архівними документами на планах м. Умані (1864, 1879 років), в межах сучасних вулиць Пушкіна та Бєлінського, позначено старовинне єврейське кладовище, проте його сучасні межі не встановлені.

Уманським міськвиконкомом прийнято рішення від 14.07.1994 №264 «Про заходи на виконання Указу Президента України про створення історико-культурного центру в м. Умань».

Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04.03.1994 кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об`єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди.

Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном на підставі угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки від 04.03.1994 «Про охорону і збереження культурної спадщини» (далі - Угода) визнано юдейське кладовище у місті Умань Черкаської області в межах вулиць Пушкіна, Белінського, Перовської і внесено до переліку пам`яток за №UA13010104.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» (далі -розпорядження КМУ 604-р) було визначено низку обов`язків для органів державної влади та органів місцевого самоврядування задля збереження місць поховань у населених пунктах України.

Так, пунктом 3 цього розпорядження зобов`язано Раду міністрів Автономної республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, органи місцевого самоврядування із залученням громадських організацій, у тому числі організацій національних меншин впродовж 1998-1999 років провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі кладовищ національних меншин та місць масового розстрілу населення у роки Великої Вітчизняної війни, продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження.

Пунктом 4 розпорядження КМУ 604-р без зазначення часових обмежень зобов`язано Раду міністрів Автономної Республіки, Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, Держбуд, органи місцевого самоврядування не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.

На виконання судового рішення у справі №2-а/7780/11 Львівським окружним адміністративним судом 28.08.2019 було видано виконавчі листи, які позивачем пред`явлені до примусового виконання до Відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень у Черкаській області центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції.

Виконавче провадження №60493131 з виконання виконавчого листа про зобов`язання Уманську міськраду замовити розробку проекту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, в порядку, визначеному для земель історико-культурного призначення знаходиться на виконанні, що підтверджується листом відділу примусового виконання рішень управління забезпечення примусового виконання рішень в Черкаській області центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 14.04.2020 №4.3-33/6888.

Сторони в судовому засідання визнали, що на час розгляду цієї справи та дату прийняття судового рішення у цій справі, виконавче провадження №60493131 не завершено.

Виконавчі провадження №60492861 та №60493366 з примусового виконання виконавчих листів про зобов`язання Уманську міськраду Черкаської області та її виконавчий комітет виконати вимоги пунктів 2, 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р, щодо місць давніх поховань «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., що знаходиться за адресою: Черкаська область, м. Умань, вул. Пушкіна, Белінського, Перовської, постановами від 21.05.2021 відновлені у зв`язку із скасуванням в судовому порядку постанов про закінчення вказаних виконавчих проваджень від 05.03.2020.

Покликаючись на невиконання судового рішення у справі №2-а/7780/11, позивач просить зобов`язати Уманську міськраду прийняти рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст., з територій житлової та громадської забудови на території історико-культурного призначення та зобов`язати Виконком Уманської міськради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», ХІХ ст.

V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи в задоволенні позову, суди виходили з того, що докази звернення позивача до Уманської міськради із пропозицією про внесення змін до генерального плану міста в матеріалах справи відсутні.

Оскільки передумовою розроблення проєкту внесення змін до генерального плану міста є прийняття рішення про внесення змін до генерального плану міста, яке в спірному випадку відсутнє, то і підстави для задоволення позовних вимог про зобов`язання Виконавчого комітету Уманської міської ради забезпечити розроблення проекту внесення змін до Генерального плану міста Умань відсутні.

Апеляційний суд підтримав позицію суду першої інстанції та вказав що апелянт не звертався ні до Уманської міської ради, ні до Виконавчого комітету Уманської міської ради з пропозицією щодо прийняття рішення про внесення змін до Генерального плану міста Умань для зміни функціонального призначення території, на якій розташовані «Давні поховання Єврейського цвинтаря», XIX ст., з території житлової забудови на територію історико-культурного призначення та забезпечення розроблення проекту внесення змін, доказів звернення із пропозицією про внесення змін до генерального плану не надав.

Позивач не довів суду що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені права, свободи або законні інтереси.

Суди дійшли висновку, що законодавство не передбачає можливості внесення змін до генерального плану міста або до іншої містобудівної документації в судовому порядку поза встановленою процедурою. Закон чітко визначає перелік суб`єктів, які мають право вирішувати питання щодо внесення змін до генерального плану міста та суд до цих суб`єктів не належить.

Суди також дійшли висновку, що зобов`язати суб`єкта владних повноважень до вчинення дій можливо лише у випадку, коли такі дії входять до його компетенції і він їх не вчинив у визначений час, чого з матеріалів справи не вбачається.

VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судових рішень, які визначені частиною першою статті 328 КАС України, з посиланням у касаційній скарзі на те, що суди першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосували норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №914/582/17 та постановах Верховного Суду, а саме: від 23.01.2022 у справі №2-а/7780/11, від 25.04.2018 у справі №462/2787/16-а, від 23.05.2018 у справі №462/3403/16-а.

Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми містобудівного та земельного законодавства, зокрема вказує на помилкову інтерпретацію ролі генерального плану та порядку внесення до нього змін; неправомірно застосували норми нового Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 до правовідносин, що виникли раніше, замість Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011 №290.

На думку скаржника, суди помилково не застосували до спірних правовідносин також норми Закону України «Про охорону культурної спадщини», Закону України «Про похованні та похоронну справу» та норми міжнародних угод, зокрема Угоди між Урядом України і Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону і збереження культурної спадщини» від 04.03.1994.

Як стверджує позивач, суди не вірно оцінили значення виконання попереднього судового рішення у справі №2-а/7780/11, не встановили фактичного стану виконання обов`язків та його правового значення як підстави для початку процедури внесення змін до містобудівної документації. Уважає, що суди не встановили факти звернень позивача до міської ради/виконкому з пропозицією чи вимогою, не дослідили повноту і результативність дій органів місцевого самоврядування щодо виконання пунктів 3, 4 розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р та наслідків цих дій для ініціювання розроблення проекту змін до генерального плану.

Серед іншого скаржник також зазначив, що судами не враховано практику Верховного Суду, висловлену у постанові від 23.01.2020 у справі №2-а/7780/11, яка підтвердила право позивача на звернення у зв`язку з порушенням релігійних прав та обов`язком органів місцевого самоврядування забезпечувати охорону пам`яток.

VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Ключовим питанням в межах спірних правовідносин є існування правових підстав та обов`язку відповідачів (Уманська міська рада та її виконавчий комітет) вносити зміни до Генерального плану м. Умань, оскільки саме зобов`язання органу місцевого самоврядування щодо внесення змін до містобудівної документації становить предмет позову.

Відповідно до статей 28, 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

Статтею 12 Закону України «Про основи містобудування» визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.

Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності, спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до пункту 4 частини першої статті 2 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Як визначають норми статті 16 цього Закону, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Передбачено, що містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад. Оновлення містобудівної документації передбачає: 1) актуалізацію картографо-геодезичної основи; 2) перенесення з паперових носіїв у векторну цифрову форму; 3) приведення містобудівної документації у відповідність із вимогами законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до приписів частини другої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Згідно з частиною першою статті 25 цього ж Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що містобудівна документація на місцевому рівні істотно та протягом тривалого часу впливає на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 04 вересня 2019 року у справі № 826/13852/17 та від 04 листопада 2020 року у справі № 824/376/19-а.

Отже, затвердження змін до містобудівної документації на місцевому рівні належить до виключної компетенції відповідної місцевої ради.

Водночас, під час розроблення та затвердження містобудівної документації мають бути враховані інтереси держави, територіальної громади, окремих груп та осіб, а власне внесення змін має відбуватися у встановленому порядку.

На час виникнення спірних правовідносин механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначався Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженим наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16 листопада 2011 року №290 (далі - Порядок № 290).

Пунктом 4.1 Порядку № 290 визначено, що рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно пункту 4.3 Порядку № 290 замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, зокрема, при розробленні генерального плану населеного пункту, плану зонування території, а також детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Пунктом 4.11 Порядку № 290 передбачено, що Генеральні плани населених пунктів, плани зонування території та зміни до них затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.

Верховний Суд у постановах від 16.03.2021 у справі № 640/565/19 та від 04.11.2020 у справі № 824/376/19-а виснував, що генеральний план є обов`язковою для врахування містобудівною документацією, яка безпосередньо впливає на режим використання земель.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що не розроблений та не затверджено проєкт землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення об`єкта «Давні поховання Єврейського цвинтаря», відсутні докази здійснення міською радою інших дій щодо розроблення містобудівної документації, а також відсутні докази звернення позивача до Уманської міськради із пропозицією про внесення змін до генерального плану міста.

Верховний Суд зазначає, що такий висновок є передчасним, оскільки судами не встановлено, чи виникли у відповідачів відповідні обов`язки по внесенню змін до генерального плану міста з урахуванням особливостей спірних правовідносин і чи мала місце протиправна бездіяльність відповідачів у такому випадку.

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що судами попередніх інстанцій залишено поза увагою питання, чи вчиняли відповідачі дії, покладені на них рішеннями судів у справі №2-а/7780/11 та чи належним чином відповідачами виконано обов`язки щодо збереження об`єктів культурної спадщини відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.07.1998 №604-р «Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України».

Суди не з`ясували: чи ініційований процес розроблення проєкту землеустрою; які конкретні дії (контракти, договори, доручення) були або не були здійснені; чи звертався позивач з офіційними пропозиціями до ради/виконкому (що є елементом підтвердження реального інтересу і можливого способу взаємодії).

Невстановлення таких фактичних обставин унеможливлює правильне застосування норм матеріального права.

Також Верховний Суд зауважує, що сама по собі відсутність дій органів місцевого самоврядування щодо виконання покладених на них законом або судовим рішенням обов`язків не може бути підставою для відмови в захисті прав позивача. У таких випадках суд має встановити, чи належним чином органи виконали покладені на них функції, а не перекладати обов`язок доказування на позивача.

Водночас судом апеляційної інстанції не надана оцінка доводам позивача щодо необхідності застосування законодавства, яке діяло на момент звернення до суду та на момент виникнення спірних правовідносин, зокрема, Порядку розроблення містобудівної документації №290, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.11.2011, який судом не застосовано у зв`язку із набранням чинності у вересні 2021 року нового Порядку.

Суд апеляційної інстанції наголосив, що «генеральний план населеного пункту безпосередньо не визначає цільове призначення земельної ділянки, не змінює його…», та використав цю тезу як самостійну підставу для відмови. Проте, ця позиція не виключає того, що внесення змін до генерального плану та/або розроблення проекту землеустрою може бути законним і ефективним способом захисту охоронюваних законом інтересів у сфері охорони культурної спадщини, оскільки порядок взаємодії містобудівної документації та документів із землеустрою передбачає послідовну процедуру (розроблення проекту землеустрою - затвердження меж історико-культурної території - внесення відповідних містобудівних змін).

Також суди не з`ясували, чи створені відповідачем умови, що унеможливлюють ініціювання цієї процедури, і чи належні дії були вжиті або ж відповідачі ухилилися від їх вчинення. Правильне тлумачення юридичної взаємозалежності між змінами генерального плану і проєктами землеустрою є ключовим і вимагає дослідження додаткових доказів.

Суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що питання внесення змін до Генерального плану населеного пункту належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування, а відтак не може бути предметом судового контролю.

Колегія суддів не може погодитися з таким висновком, оскільки він суперечить принципам адміністративного судочинства та практиці Верховного Суду.

Так, частина друга статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто навіть якщо певні дії органу мають характер вибору (дискреції), такий вибір завжди обмежується законом і не може виправдовувати бездіяльність чи ігнорування встановлених обов`язків.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, перевірка дотримання суб`єктом владних повноважень принципу законності при прийнятті рішень, вчиненні дій чи бездіяльності. Тому суд має право і обов`язок перевірити, чи було реалізоване повноваження відповідно до закону, чи воно перетворилося на свавілля.

Верховний Суд неодноразово зазначав, що дискреційні повноваження органів публічної влади підлягають судовому контролю на предмет їх відповідності закону, належного обґрунтування та пропорційності.

Крім того, спірні правовідносини у даній справі не є сферою вільного розсуду відповідача. Імперативні приписи Закону України «Про охорону культурної спадщини», Закону України «Про поховання та похоронну справу», а також Угоди між Урядом України та Урядом США від 1994 року про охорону і збереження культурної спадщини покладають на органи місцевого самоврядування прямий обов`язок забезпечити збереження пам`яток і місць поховань. Відповідні обов`язки не можуть бути віднесені до сфери дискреції, оскільки вони мають характер обов`язкового виконання.

Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій фактично переклали тягар доказування на позивача, вимагаючи довести наявність проєкту землеустрою чи документально оформлених висновків про статус території. Такий підхід суперечить вимогам частини другої статті 77 КАС України, за якою саме відповідач як суб`єкт владних повноважень повинен довести правомірність своїх рішень, дій чи бездіяльності. Покладення обов`язку доказування на позивача призвело до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів дійшла висновку, що посилання судів попередніх інстанцій на дискреційні повноваження як підставу для відмови в позові є необґрунтованим та таким, що суперечить вимогам чинного законодавства.

З огляду на наведене вище, Верховний Суд вважає, що без дослідження і з`ясування всіх обставин справи, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставини справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

За змістом частини четвертої статті 9 КАС України суд повинен: визначити характер спірних правовідносин та зміст правової вимоги, а також факти, що підлягають встановленню і лежать в основі позовних вимог та заперечень; з`ясувати, які є докази на підтвердження зазначених фактів, і вжити заходів для виявлення та витребування доказів.

Принцип всебічного, повного та об`єктивного дослідження доказів судом при розгляді адміністративної справи закріплений частиною першою статті 90 КАС України. Цей принцип передбачає, зокрема, всебічну перевірку доводів сторін, на які вони посилаються в підтвердження своїх позовних вимог чи заперечень на позов.

Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не вжили усіх, визначених законом, заходів та не встановили усі суттєві обставини справи, що мають значення для правильного вирішення справи.

Водночас, за приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Приписами частини четвертої статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

З огляду на те, що вказані порушення під час розгляду справи допущені судом першої та апеляційної інстанцій, ці порушення неможливо виправити в суді касаційної інстанції, то рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового розгляду справи суд має прийняти рішення з урахуванням висновків Верховного Суду у цій постанові та з`ясувати фактичний стан виконання рішення у справі №2-а/7780/11, зокрема отримати від виконавчої служби копії всіх процесуальних документів виконавчого провадження; встановити факт наявності/відсутності офіційних звернень позивача до міської ради/виконкому з пропозицією чи проханням про внесення змін до генерального плану. Якщо такі звернення були - оцінити їх значення та наслідки; у разі відсутності - дослідити, чи є такі дії обов`язком відповідача у зв`язку з вимогами рішення у справі №2-а/7780/11 та розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р; дослідити, чи були вжиті замовником дії щодо ініціювання розроблення проєкту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення (надання вихідних даних розробнику, укладення договору з розробником, затвердження технічного завдання, оприлюднення інформації про початок розробки тощо); перевірити, чи вчинялись міською радою/виконкомом проведення містобудівного моніторингу, або чи є інші підстави, передбачені Порядком (в редакції, що застосовна до даних відносин) для внесення змін до генерального плану, і чи дотримано встановленої процедурної послідовності; проаналізувати питання повноважень та дискреції (чи дії відповідача виходять за межі дискреції, чи відповідач ухилився від дій, які входять до кола його повноважень), з урахуванням сформованої судової практики Верховного Суду. Дати мотивовану відповідь на запитання: чи були на час подання позову і надалі правові підстави для зобов`язання відповідача вчинити саме ті дії, що заявлені позивачем. Якщо суд дійде висновку, що підстави для внесення змін до генерального плану дійсно існують, необхідно визначити спосіб реалізації позовних вимог, що відповідає процедурі, передбаченій законодавством, або обґрунтувати, чому судове зобов`язання саме у формі прийняття рішення про внесення змін до генерального плану є необхідним і пропорційним захистом прав позивача.

Керуючись статтями 343 349 353 356 КАС України, Суд, -

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задовольнити повністю.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.08.2022 у справі № 380/9845/20 скасувати.

Справу № 380/9845/20 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В. М. Кравчук

В. М. Шарапа