Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 1140/2176/18

адміністративне провадження № К/9901/3391/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/2176/18

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року (прийняте у складі головуючого судді Пасічник Ю.П.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду 17 грудня 2018 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Панченко О.М., суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.)

у с т а н о в и в :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У серпня 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області, відповідач), у якому просив:

- відповідно до пункту 5 статті 5 КАС України встановити відсутність компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області) у наданні відмов у будь-якому вигляді (лист-відмова чи наказ) у затвердженні проекту землеустрою (громадянам України у власність в межах норм безкоштовної приватизації) за умови наявності позитивного висновку про його погодження та наявності кадастрового номеру у земельної ділянки (на яку розроблено проект землеустрою).

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог зазначено, що відповідно до норм Земельного кодексу України, Закону України «Про державний земельний кадастр», Постанови КМУ від 31 серпня 2016р. №580, у відповідача відсутні повноваження відмовляти в будь-який спосіб у затвердженні погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та наявності кадастрового номеру у земельної ділянки.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 05 вересня 2018 року Кіровоградський окружний адміністративний суд вирішив адміністративний позов ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області про встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - залишити без задоволення.

4. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що прийняття рішення про затвердження проекту землеустрою є способом волевиявлення суб`єкта владних повноважень на завершальній стадії розпорядження землями с/г призначення, при цьому, словосполучення «прийняття рішення» не може тлумачитись як безумовно позитивне рішення, що повністю кореспондується з положеннями ч. 10 ст. 118 Земельного кодексу України щодо можливості оскаржити відмову у передачі земельної ділянки у власність до суду.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 17 грудня 2018 року Третій апеляційний адміністративний суд вирішив апеляційну скаргу апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року у справі № 1140/2176/18 залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції було правильно встановлено фактичні обставини справи, надано належну оцінку дослідженим доказам, правильно застосовано норми матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 30 січня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .

У касаційній скарзі скаржник просить рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2018 року у справі № 1140/2176/18 скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

8. Касаційна скарга обґрунтована тим, що при погодженому проекті землеустрою та при внесенні земельної ділянки до Державного земельного кадастру, інших варіантів крім як прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не має.

9. Разом з касаційною скаргою позивач подав заяву про постановлення окремої ухвали про доведення до відома Держгеокадастру України про грубе порушення Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області вимог статті 118 Земельного кодексу України.

10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 січня 2019 року визначено склад колегії суддів: Анцупова Т.О. (головуючий суддя), Стародуб О.П., Кравчук В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 28 лютого 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

18 березня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив у якому ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

28 березня 2019 року від позивача до Верховного Суду надійшли заперечення на відзив.

11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду від 25.06.2019 № 830/0/78-19, у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, було проведено повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2022 року прийнято до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18 травня 2022 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

Приписами статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За визначенням пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.

Пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

14. Водночас під компетенційними спорами розуміються спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі делегованих повноважень. Особливістю таких спорів є те, що сторонами у них - як позивачем, так і відповідачем - є суб`єкти владних повноважень. Тобто, позивачем у компетенційних спорах є суб`єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб`єкт владних повноважень - відповідач своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію, або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Відповідну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року в справі № 705/748/17, від 13 березня 2019 року в справі №820/3713/17 та від 12 червня 2019 року в справі №9901/70/19, в постановах Верховного Суду від 05 липня 2019 року в справі №802/833/17-а, від 29 квітня 2020 року в справі №160/1106/19, від 23 лютого 2021 року в справі № 808/1259/18 та ін.

Вирішення судом так званого компетенційного спору між суб`єктами владних повноважень у широкому розумінні спрямоване саме на захист прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, оскільки сприяє досягненню юридичної визначеності у відносинах між особами приватного права та органами державної влади.

Як установлено судами попередніх інстанцій, позивач у цій справі не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а, отже, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю в частині пред`явлення позову щодо визнання наявності чи відсутність компетенції (повноважень) у відповідача.

Таким чином, спір між позивачем та відповідачем про встановлення відсутності компетенції не є компетенційним, можливість його вирішення адміністративним судом КАС України не передбачена.

Беручи до уваги наведене, суди першої і апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що вимога позивача про встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області) у наданні відмов у будь-якому вигляді (лист-відмова чи наказ) у затвердженні проекту землеустрою (громадянам України у власність в межах норм безкоштовної приватизації) за умови наявності позитивного висновку про його погодження та наявності кадастрового номеру у земельної ділянки (на яку розроблено проект землеустрою), може бути розглянута в порядку адміністративного судочинства.

15. Оскільки справу щодо встановлення відсутності компетенції (повноважень) у відповідача не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, то суд зобов`язаний закрити провадження в цій частині відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

За правилами частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Враховуючи, що суди попередніх інстанцій помилково прийняли до свого провадження і розглянули справу вимоги якої не відносяться до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені судові рішення, підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Відповідно до частини першої статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.

16. Оскільки розгляд цього спору про встановлення відсутності компетенції (повноважень) з урахуванням його предмету і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

17. Щодо заяви позивача про постановлення окремої ухвали про доведення до відома Держгеокадастру України про грубе порушення Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області вимог статті 118 Земельного кодексу України, колегія суддів суду касаційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини першої статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними (частина друга статті 249 КАС України).

Верховний Суд зазначає, що окрема ухвала є формою реагування суду на порушення норм права, причини та умови, що спричинили (зумовили) ці порушення, з метою їх усунення та запобігання таким порушенням у майбутньому.

Підставою для винесення окремої ухвали є виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню порушення. Відтак, окрема ухвала може бути постановлена лише у разі, якщо під час судового розгляду встановлено склад правопорушення. Юридична кваліфікація правопорушення судом не здійснюється. Водночас, суд може в окремій ухвалі зазначити, елементи якого складу правопорушення слід перевірити. Якщо суд не встановив такого порушення, підстав для винесення окремої ухвали немає.

Суд касаційної інстанції зауважує, що постановлення окремої ухвали є правом, а не обов`язком суду. Адміністративний суд наділений диспозитивним правом постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, чи діяння яких визнаються протиправними.

Враховуючи результат розгляду касаційної скарги, суд касаційної інстанції не вбачає підстав для постановлення окремої ухвали відносно Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області .

Керуючись статтями 238 341 345 349 354 356 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду 17 грудня 2018 року у справі № 1140/2176/18 - скасувати.

Провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про встановлення відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень - закрити.

У задоволенні заяви ОСОБА_1 про постановлення окремої ухвали про доведення до відома Держгеокадастру України про грубе порушення Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області вимог статті 118 Земельного кодексу України - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т.Г.Стрелець

Судді С.Г. Стеценко

Л.В. Тацій