Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 жовтня 2018 року

Київ

справа №360/1193/17

адміністративне провадження №К/9901/3764/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Шарапи В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження

касаційні скарги ОСОБА_2 на постанову Бородянського районного суду Київської області від 11 жовтня 2017 року (суддя - Унятицький Д.Є.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (головуючий суддя - Кузьменко В.В., судді - Василенко Я.М., Степанюк А.Г.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Бородянської селищної ради Київської області, селищного голови селища Бородянка Київської області Сахарука Олександра Васильовича

про визнання дій посадової особи органу місцевого самоврядування не законними та скасування рішення, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2.) звернувся до Бородянського районного суду Київської області з позовом до Бородянської селищної ради Київської області, селищного голови селища Бородянка Київської області Сахарука Олександра Васильовича, в якому просив: - визнати незаконними дії селищного голови селища Бородянка Київської області Сахарука О.В., щодо внесення змін і доповнення до порядку денного двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради, яка відбулась 27 квітня 2017 року; - визнати незаконним і скасувати рішення двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради від 27 квітня 2017 року про затвердження порядку денного двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради в частині включення порядку денного сесії питань: №№5,6,7,8,9.

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_2 зазначив, що 27 квітня 2017 року відбулася двадцять перша сесія сьомого скликання Бородянської селищної ради. Безпосередньо перед початком сесії було змінено порядок денний шляхом включення додаткових питань, а саме: №№5,6,7,8,9. Відповідно до листа секретаря ради Баскакової Т.П. від 17 травня 2017 року, доповнення до порядку денного двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради були внесені 27 квітня 2017 року безпосередньо селищним головою селища Бородянка Сахаруком О.В. за депутатським запитом одинадцяти депутатів селищної ради, а також за пропозицією депутата Рошака А.М. була змінена черговість розгляду питань. Також у вказаному листі вказано, що на думку секретаря Бородянської селищної ради Київської області погодження порядку денного з постійними комісіями ради не передбачено чинним законодавством та ст. 17 Регламенту ради. За результатами розгляду питань №№5,6,7,8 порядку денного Бородянською селищною радою прийняті рішення, які стосувались звільнення ОСОБА_2 з посад голови Спеціалізованої Комісії для управління комунальними підприємствами, організаціями, установами, Голови тендерного комітету Бородянської селищної ради, члена виконавчого комітету Бородянської селищної ради, заступника Бородянського селищного голови з питань діяльності виконавчих органів Бородянської селищної ради. З питання №9 порядку денного від 27 квітня 2017 року рішення не прийнято. Вважав дії щодо доповнення порядку денного та відповідне рішення двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради в частині включення до порядку денного сесії питань №5,6,7,8,9 незаконними.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Бородянського районного суду Київської області від 11 жовтня 2017 року відмовлено у задоволені адміністративного позову.

4. Відмовляючи у задоволені адміністративного позову, суд першої інстанції зазначив, що внесення до порядку денного чергової сесії питань сформованих на підставі депутатського запиту, що внесений до пленарного засідання відповідає вимогам Регламенту Бородянської селищної ради Київської області. При цьому, посилання на те, що депутатський запит, що надійшов в день сесії підлягає включенню до порядку денного наступної сесії, судом до уваги не прийнято, оскільки Регламентом передбачено включення депутатського запиту до порядку денного наступної сесії лише в разі якщо він заявлений в ході пленарного засідання. Таким чином, не включення питання пов'язаного з депутатським запитом поданим в письмовій чи усній формі до пленарного засідання чергової сесії до порядку денного цієї сесії були б порушенням вимог Регламенту Бородянської селищної ради Київської області.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

6. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року апеляційна скарга залишена без задоволення, а постанова суду першої інстанції без змін.

7. Апеляційний суд, залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, погодився з висновками суду першої інстанції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ОСОБА_2 у грудні 2017 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Бородянського районного суду Київської області від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року.

9. В касаційній скарзі ОСОБА_2, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Бородянського районного суду Київської області від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, а справу направити на новий розгляд до Київського окружного адміністративного суду.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що Регламентом Бородянської селищної ради Київської області визначено загальний порядок формування порядку денного шляхом їх обов'язкового попереднього розгляду у постійних комісіях Ради. Цей порядок застосовується і для невідкладних питань, що включаються до порядку денного. Однак вказаний порядок позивачами додержаний не був, а оцінка спору в контексті цих доводів позивача судами не надавалась. Звільнення заступника селищного голови здійснюється згідно спеціального порядку за яким Регламентом Бородянської селищної ради Київської області встановлено обов'язкові строки внесення цього питання до Порядку денного та порядок його розгляду на сесії з обов'язковим виступом заступника селищного голови, а тому під час прийняття спірного рішення відповідачами було порушено частини 1-3 ст.10 Регламенту Бородянської селищної ради Київської області. Проте ці доводи судом не були оцінені. Також зазначає, що у судовому засіданні судом першої інстанції було допитано свідків, які надавали пояснення стосовно усіх наведених стороною позивача порушень. Однак суд першої інстанції жодної оцінки цим поясненням не надав, а суд апеляційної інстанції відповідні пояснення проігнорував. У зв'язку з цим, вважає, що судами попередніх інстанцій не досліджено докази, зібрані у справі, що є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень та направлення справи на новий розгляд на підставі п.1 ч.2 ст.353 КАС України.

11. Касаційна скарга містить клопотання скаржника про розгляд справи за його участі.

12. Ухвалою Верховного Суду від 02 жовтня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

13. Сторони, належним чином повідомлені про дату, час та місце розгляду справи, в судове засідання не з'явились, у зв'язку з чим на підставі п. 2 ч. 1 ст. 345 КАС України розгляд даної справи здійснено в порядку письмового провадження.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

14. 27 квітня 2017 року перед пленарним засіданням до Бородянської селищної ради Київської області надійшов депутатський запит щодо виконання посадових обов'язків заступником Бородянського селищного голови ОСОБА_2

15. Бородянською селищною радою 27 квітня 2017 року прийнято рішення про затвердження порядку денного до якого внесені питання: №№5,6,7,8,9, що підтверджується копією протоколу засідання двадцять першої сесії сьомого скликання Бородянської селищної ради.

16. Зазначені питання стосувались заступника голови Бородянської селищної ради ОСОБА_2

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

17. Частина 13 статті 46 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування»: пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

18. Частина 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування»: порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

19. Частина 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»: рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

20. Частини 1 та 2 статті 22 Закону України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад»: депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради. Депутатський запит обговорюється у разі необхідності на пленарному засіданні місцевої ради.

21. Стаття 17 Регламенту Бородянської селищної ради Київської області VII скликання: проект порядку денного сесії формується головою ради на підставі плану роботи ради, пропозицій постійних комісій, депутатських груп, депутатів. Він надсилається депутатам не пізніше як за десять днів до сесії. Пропозиції до порядку денного сесії вносяться вищезазначеними органами не пізніше як за 15 днів до пленарного засідання. Голова ради організовує їх попередній розгляд. Пропозиції щодо кожного питання, яке пропонується включити до порядку денного сесії, подаються із супровідною запискою і проектом рішення, що пропонується прийняти за цією пропозицією. Проект порядку денного сесії обговорюється і затверджується радою більшістю голосів депутатів від їх фактичної кількості. В порядок денний сесії останнім питанням для розгляду включається «Різне». До порядку денного позачергової сесії вносяться, як правило, питання, розгляд яких визначено у пропозиціях про скликання такої сесії.

22. Частини 1 та 2 статті 20 Регламенту Бородянської селищної ради Київської області VII скликання: рішення ради приймається на її пленарному засіданні за підсумками розгляду питання. Внесенню питання на розгляд сесії передує, як правило, його підготовка у відповідних комісіях.

23. Частина 2 статті 38 Регламенту Бородянської селищної ради Київської області VII скликання: депутатський запит вноситься в письмовій чи усній формі. Він підлягає включенню до порядку денного чергової сесії, якщо надійшов напередодні засідання, або ж наступної сесії, якщо заявлений в ході пленарного засідання.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

27. Конституційний Суд України в пп.3.6 п.3 Рішення від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 (у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес)) зазначив, що системний аналіз, який провів Конституційний Суд України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

28. У вказаній справі Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

29. Також вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п.4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

30. На підставі викладеного, з урахуванням приписів ст.ст. 2, 5, 9 КАС України (в редакції чинній до 15.12.2017р.), слід дійти висновку, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

31. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

32. Однак, порушення вимог Закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

33. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом. Суд зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав і захист законних інтересів, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

34. ОСОБА_2 в цій справі оскаржує дії та рішення щодо включення до порядку денного певних питань, які за своїм характером є суто процедурними та самі по собі не визначають прав та обов'язків скаржника.

35. Отже, скаржник обрав невірний спосіб захисту порушених прав та законних інтересів, оскільки визнання протиправними дій та скасування рішення, які за своєю суттю є процедурними, не призведе до нечинності рішень Бородянської селищної ради Київської області, які прийняті за наслідками розгляду спірних питань порядку денного.

36. При цьому, наведені скаржником обставини можуть бути перевірені судом при вирішенні питання про правомірність рішень Бородянської селищної ради Київської області, які прийняті за наслідками розгляду спірних питань порядку денного, якщо вони впливають на права та законні інтереси ОСОБА_2

37. У відповідності до п.3 ч.1 ст.349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

38. Статтею 351 КАС України передбачено, що підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

39. Враховуючи те, що у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а рішення судів є помилковими лише в зазначенні мотивів відмови у задоволені адміністративного позову, то відповідно до ч.4 ст.351 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу ОСОБА_2 без задоволення та змінити оскаржувані судові рішення в мотивувальній частині.

40. Керуючись статтями 341, 343, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

41. В задоволенні касаційної скарги ОСОБА_2 - відмовити.

42. Постанову Бородянського районного суду Київської області від 11 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року змінити в частині мотивів відмови у задоволені адміністративного позову, в іншій частині - залишити без змін.

43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

В.М. Шарапа