Історія справи

Ухвала КАС ВП від 13.05.2018 року у справі №817/482/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

16 травня 2018 року

м. Київ

справа №817/482/16

адміністративне провадження №К/9901/11697/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області на постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10.08.2016 (суддя Гломб Ю.О.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016 (колегія суддів у складі: Бучик А.Ю., Майора Г.І., Шевчук С.М.) у справі № 817/482/16 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Рівненській області, Атестаційної комісії № 3 Головного управління Національної поліції в Рівненській області, Апеляційної атестаційної комісії № 3 Головного управління Національної поліції в Рівненській області про визнання протиправними та скасування рішень, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - відповідач-1, ГУ НП в Рівненській області), Атестаційної комісії № 3 Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - відповідач-2, Атестаційна комісія №3), Апеляційної атестаційної комісії № 3 Головного управління Національної поліції в Рівненській області (далі - відповідач-3, Апеляційна атестаційна комісія № 3), в якому просив: визнати протиправними та скасувати рішення Атестаційної комісії № 3 від 16.02.2016 та Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону № 3 від 24.02.2016; визнати протиправним та скасувати наказ ГУ НП в Рівненській області від 29.02.2016 № 28 о/с про його звільнення; поновити на посаді слідчого Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області з 29.02.2016; стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Рівненського окружного адміністративного суду від 10.08.2016, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ ГУ НП в Рівненській області від 29.02.2016 № 28 о/с в частині звільнення позивача зі служби в поліції у запас Збройних сил (з постановленням на військовий облік) за пунктом 5 (через службову невідповідність); поновлено старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1. з 01.03.2016 на службі в поліції на посаді слідчого Дубенського відділу поліції ГУ НП Рівненській області; стягнуто з відповідача-1 на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 25 371,27 грн. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постанова в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць у розмірі 4800,00 грн. допущена до негайного виконання.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ України з 2008 року (з урахуванням навчання).

07.11.2015 наказом ГУ НП в Рівненській області № 3 о/с позивач був призначений в Національну поліцію України на посаду слідчого Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, з присвоєнням в порядку переатестування спеціального звання «старший лейтенант поліції».

Наказом ГУ НП в Рівненській області від 26.01.2016 № 16 «Про організацію проведення атестування особового складу ГУ НП в Рівненській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України від 02.07.2015 № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 № 1465 (далі - Інструкція № 1465), наказано провести атестування поліцейських ГУ НП в Рівненській області, створити в ГУ НП в Рівненській області атестаційні комісії.

За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення присутні на засіданні члени Атестаційної комісії № 3 прийняли рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, що оформлено протоколом від 16.02.2016 ОП № 15.00003286.0021196.

Не погоджуючись з висновками зазначеної атестаційної комісії, позивач оскаржив її висновок (рішення) до Апеляційної атестаційної комісії Західного регіону № 3. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення прийняте рішення про відхилення скарги, що оформлено протоколом від 24.02.2016 ОП №15.00003899.0021196.

Відповідно до наказу ГГУ НП в Рівненській області від 29.02.2016 № 28 о/с старшого лейтенанта поліції ОСОБА_1., слідчого Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області, звільнено у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) на підставі пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII (через службову невідповідність). Підстава: висновок апеляційної атестаційної комісії від 24.02.2016.

Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачами не доведено правомірності прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати такі рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі. В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що призначення позивача 07.11.2015 на посаду та присвоєння йому спеціального звання не свідчило станом на вказану дату про його відповідність займаній посаді у розрізі вимог до поліцейських, встановлених Законом № 580-VIII, не звільняло його від обов'язку проходження атестації в подальшому. Крім того, зазначає, що позивача було призначено на посаду поліцейського тимчасового штату без надання оцінки його професійним якостям та визначення відповідності посаді. Вважає, що суди, задовольняючи позов, підмінили рішення, прийняте уповноваженим колегіальним органом та в порушення своїх повноважень, визначених у статті 162 КАС України, прийняли нове рішення, чим втрутились в дискреційні повноваження атестаційної комісії.

Позивач у своєму відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій прийнятті з дотриманням норм права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на наступне.

Відповідно до частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок призначення на посади поліцейських працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, визначений у пункті 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII.

Так, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Отже, пункт 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII не передбачає проведення атестування чи переатестування працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції.

Вимоги до кандидатів на службу в поліції визначені у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII. До таких вимог належать, зокрема, досягнення 18 років, наявність повної загальної середньої освіти, відповідність рівня фізичної підготовки вимогам, що затверджені Міністерством внутрішніх справ України.

Натомість, завданням атестування, згідно з частиною 1 статті 57 Закону № 580-VIII, є оцінка ділових, професійних, особистих якостей поліцейського, його освітній та кваліфікаційний рівні, фізична підготовка на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Частиною другою статті 57 Закону № 580-VIII визначений вичерпний перелік підстав для проведення атестування поліцейських, до яких належать: призначення на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Прийняття рішення про проведення атестування поліцейських з інших підстав, ніж зазначені у частині другій статті 57 Закону № 580-VIII, суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

Поряд із Законом № 580-VIII правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями положення Закону України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 №4312-VI (далі - Закон № 4312-VI).

Так, статтею першою цього Закону визначено, що атестація працівників - це процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до частини першої статті 12 Закону № 4312-VI атестації не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 вказаного Закону передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позивач прийнятий на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ, шляхом видання наказу про призначення на посаду в органах поліції за його згодою.

На вказаній вище посаді позивач пропрацював менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду, переведення на нижчу посаду або притягнення до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Таким чином, рішення про призначення атестації позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу в поліції) безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження є незаконним.

Посилання скаржника на те, що позивача було призначено на посаду тимчасового штату територіального органу поліції, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки частиною другою статті 58 Закону № 580-VIII передбачено випадки, коли особа може бути призначена на посаду в органи Національної поліції України тимчасово. До них відносяться: 1) заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, 2) заміщення посад, призначенню на які передує укладання контракту.

Зазначений наказ не містить жодних застережень про тимчасовість призначення позивача на посаду слідчого Дубенського відділу поліції ГУ НП в Рівненській області.

Стосовно посилання скаржника на те, що позивач зареєструвався у єдиній відомчій телекомунікаційній мережі для участі в атестуванні, а тому вважається таким, що пройшов атестування в добровільному порядку, колегія суддів вважає безпідставним, оскільки статтею 57 Закону № 580-VІІІ не передбачено такої підстави для проведення атестування як проходження в добровільному порядку.

Стосовно висновків атестаційної комісії та посилань скаржника на невідповідність позивача займаній посаді, колегія суддів зазначає наступне.

Для висновку про службову невідповідність поліцейського повинні бути об'єктивно встановлені факти, що свідчать про неналежне виконання ним своїх службових обов'язків, систематичне порушення дисципліни, вчинення ганебних вчинків, злочинів, корупційних правопорушень, порушення присяги, критично низький рівень теоретичних знань чи професійних навичок, тощо.

Натомість, атестаційний лист позивача не містить негативної інформації стосовно нього; безпосередній керівник характеризує його виключно позитивно, в тому числі за його ділові та особисті риси.

Водночас, з протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог статті 57 Закону України № 580-VIII та пункту 16 розділу IV Інструкції № 1465, а саме: не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноти виконання ним функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних навичок, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень, тощо.

Так, під час атестації позивача члени атестаційної комісії досліджували лише стандартний пакет документів, перелічений у формі бланку (декларацію про доходи; послужний список; інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про очищення влади» від 16.09.2014 № 1682-VII, інформацію з відкритих джерел).

При цьому, рішення атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу ІV Інструкції, та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

Негативна оцінка ділових, професійних, особистих рис поліцейського, його освітнього та кваліфікаційного рівнів, що надана атестаційною комісією, не узгоджується з доказами про позитивну оцінку щодо цього ж поліцейського, оскільки висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі позивача.

При цьому, суд касаційної інстанції зауважує, що відповідно до вимог законодавства передумовою винесення наказу про призначення особи на посаду поліцейського є вирішення питання щодо його відповідності вимогам, які передбачені Законом № 580-VІІІ.

Саме під час вирішення питання про прийняття позивача на службу до поліції відповідач мав право провести конкурс, під час якого оцінити ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційній рівень, фізичну підготовку та прийняти рішення про прийняття його на роботу або відмову у прийняття на роботу. Однак, після зарахування на посаду, відповідач має право звільняти працівника лише у разі неналежного виконання ним своїх обов'язків (стаття 58 Закону № 580-VІІІ).

Отже, з'ясування відповідності особи вимогам до поліцейського, визначеним у статтях 49, 61 Закону № 580-VIII повинно встановлюватися до прийняття такої особи на службу, а не після.

Зазначене вище обмеження введене законодавцем насамперед з метою захисту особи від незаконного звільнення, гарантованого статтею 43 Конституції України. Оскільки у разі відмови у прийнятті на роботу особа не позбавлена можливості вжити заходів щодо усунення недоліків та/або перешкод з метою повторного працевлаштування на бажаній посаді. В той час як обставина звільнення особи з посади через службову невідповідність істотно порушує її права, оскільки така підстава звільнення дискредитує працівника та перешкоджає подальшому працевлаштуванню.

Доводи касаційної скарги щодо неприпустимості втручання суду у дискреційні повноваження атестаційної комісії як колегіального органу колегія суддів також вважає необґрунтованими, оскільки пункт 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, що була чинною станом на час виникнення спірних правовідносин) передбачає, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, то суди в наведеній категорії справ мають право і зобов'язані перевіряти обґрунтованість оскаржуваного рішення (висновку) атестаційної комісії.

Наведене узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із «повною юрисдикцією», тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті. За загальним правилом, суди повинні утримуватися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Таким чином, враховуючи все вищевикладене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про незаконність звільнення позивача, а відтак, і про часткове задоволення позовних вимог.

Отже, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Постанову Рівненського окружного адміністративного суду від 10.08.2016 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 14.11.2016 у справі №817/482/16 залишити без змін, а касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Рівненській області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. ЖелтобрюхСудді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець