Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.12.2019 року у справі №580/1864/19
Ухвала КАС ВП від 26.12.2019 року у справі №580/1864/19

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 квітня 2020 року

Київ

справа №580/1864/19

адміністративне провадження №К/9901/35865/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (Оксененко О.М., Лічевецький І.О., В.П. Мельничук) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

У Черкаський окружний адміністративний суд звернулась ОСОБА_1 до Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації з позовом про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 07 грудня 2018 року "Про звільнення ОСОБА_1 ".

В обґрунтування позову зазначено, що 11 квітня 2017 року позивач звільнена з Управління культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної адміністрації, що підтверджено відповідним наказом та записом у трудовій книжці. У новостворений Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю позивач не працевлаштовувалась, жодних заяв на переведення або прийняття на службу не подавала. Стверджує, що після звільнення 11 квітня 2017 року перебувала на обліку у центрі зайнятості та у подальшому працевлаштована у КП «Черкасиоблкіно», де працює до цього часу. Отже, трудових відносин з відповідачем не мала, що також підтверджується постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 19 березня 2019 року у справі №712/11606/18, яка набрала законної сили. Тому просила задовольнити позов.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року позовні вимоги задоволено.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року апеляційна скарга представника Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації - Т.В. Шевченко повернута апелянту.

Постановляючи ухвалу про повернення апеляційної скарги суд апеляційної інстанції виходив з приписів пункту 1 частини 4 статті 298 КАС України, відповідно до якої апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Апеляційний суд вказав, що надана суду копія довіреності на підтвердження повноважень представника Департаменту культури та взаємодії з громадкістю Шеченко Л.М., не містить жодних доказів наявності у головного спеціаліста з питань персоналу відділу мистецько-організаційної роботи управління культури Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації - Л. Крамар встановлених законом повноважень у розумінні статті 59 КАС України щодо засвідчення копії довіреності.

Натомість право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник або представник, повноваження якого повинні бути визначені у відповідному документі, що посвідчує такі повноваження. При цьому суду має бути наданий оригінал такого документа або його копія, що засвідчена суддею або у визначеному законом порядку.

Також суд апеляційної інстанції звертає увагу, що вказана довіреність видана та підписана виконуючим обов`язки директора Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації - Товстопят Л.М.

Водночас, до суду не надано доказів покладення на Товстопят Л.М. повноважень директора Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації на дату підписання цієї довіреності.

На переконання апеляційного суду надана до суду апеляційної інстанції копія довіреності Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації підписана представником заявника за відсутності належних доказів на підтвердження повноважень такої особи на здійснення представництва.

Таким чином, оскільки скаржником до апеляційної скарги додано копію довіреності, з якої неможливо встановити дійсне волевиявлення довірителя і довіреність не є копією, яка засвідчена у встановленому законом порядку відповідно до частини третьої статті 55 та частини шостої статті 59 КАС України, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про повернення апеляційної скарги представника Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації - Т.В. Шевченко.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Департамент культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Зазначає, що довіреність, копію якої додано до апеляційної скарги засвідчена з дотриманням вимог до оформлення копій документів, визначених пунктом 5.27 ДСТУ 4163-2003 та пункту 8 глави 10 розділу II Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).

Скаржник зазначив, що відмітка про засвідчення копії довіреності містить усі необхідні реквізити, а саме: складається зі слів «згідно з оригіналом», назви посади (головний спеціаліст з питань персоналу відділу мистецько-організаційної роботи управління культури Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації), дати засвідчення, особистого підпису особи, яка засвідчує копію, її ініціалів та прізвища. Копію скріплено печаткою Департаменту.

Тому ухвала про повернення апеляційної скарги містить ознаки формалізму щодо відсутності в матеріалах, що підтверджено висновками Верховного Суду в постановах від 13 березня 2019 року у справі №344/15833/17, від 28 листопада 2019 року у справі №1340/5185/18, від 12 грудня 2019 року у справі №197/539/19.

Посилання Шостого апеляційного адміністративного суду на відсутність доказів, що підтверджували повноваження Товстопят Л.М. на виконання обов`язків директора Департаменту є помилковою, так як дана інформація міститься в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб фізичних осіб - підприємців, та не є обов`язком відповідача надавати такі документи до суду.

Скаржник звертає увагу і на те, що на момент подання апеляційної скарги в матеріалах справи була наявна довіреність на ім`я Шевченко Т.В., яка була представником Департаменту при розгляді справи Черкаським окружним адміністративним судом.

Тому, на переконання скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Позиція інших учасників справи

Позивачка у запереченні на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року залишити без змін.

Рух касаційної скарги

26 грудня 2019 року ухвалою Верховного Суду касаційну скаргу залишено без руху та надано десять днів для усунення недоліків шляхом надання заяви про поновлення строку на касаційне оскарження.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О., Соколова В.М., відкрито касаційне провадження за скаргою Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації на ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення.

Ухвалою від 13 квітня 2020 року зазначену адміністративну справу призначено до касаційного розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року апеляційну скаргу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року повернуто апелянту на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України.

Вказана ухвала від 14 листопада 2019 року є предметом оскарження у касаційному порядку.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Однією з основних засад судочинства, визначеною пунктом 8 частини третьої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, установлених законом.

КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень суду. Даний принцип полягає в тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у цілій низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).

Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної та касаційної інстанцій є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).

Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007).

Частина друга статті 44 КАС України покладає на учасників справи обов`язок добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки.

Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.

Згідно з частиною першою статті 55 КАС України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Відповідно до частини третьої статті 55 КАС України, юридична особа, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 59 КАС України, повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами, зокрема, довіреністю фізичної або юридичної особи.

За частинами п`ятою, шостою статті 59 КАС України, відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді. Оригінали документів, зазначених у цій статті, копії з них, засвідчені суддею, або копії з них, засвідчені у визначеному законом порядку, приєднуються до матеріалів справи.

Частиною восьмою статті 59 КАС України, у разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідності заяви, скарги, клопотання.

Порядок засвідчення копій документів регулюється Національним стандартом України «Державна уніфікована система документації. Уніфікована система організаційно-розпорядчої документації. Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003», затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 07 квітня 2003 року № 55 (далі - ДСТУ 4163-2003), та Правилами організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затвердженими наказом Міністерства юстиції України від 18 червня 2015 року № 1000/5 (далі - Правила № 1000/5).

Відповідно до пункту 1 Правил № 1000/5, ці Правила встановлюють єдині вимоги щодо створення управлінських документів і роботи зі службовими документами, а також порядок їх архівного зберігання в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форм власності (далі - установи). Ці Правила є нормативно-правовим актом, обов`язковим для виконання всіма установами.

Згідно пунктів 1, 2, 8 глави 10 розділу ІІ Правил № 1000/5, порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів визначається інструкцією з діловодства установи. Установа має право засвідчувати копії документів, що створюються в ній, за винятком копій документів, які відповідно до законодавства потребують засвідчення в нотаріальному порядку.

Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Аналіз наведених положень КАС України дає підстави для висновку, що право на подання і підписання апеляційної скарги має особисто керівник, або представник на підставі довіреності. Копія довіреності може засвідчуватись суддею, або у визначеному законом порядку. Крім того, при наявності в матеріалах справи копії довіреності або іншого документу, що посвідчує повноваження представника, останній при зверненні до суду з апеляційною скаргою може не подавати підтвердження своїх повноважень, ( стосується випадків коли апеляційна скарга подана через суд прешої інстанції).

Право на апеляційне оскарження ухвал суду учасники справи можуть реалізувати у порядку, визначеному процесуальним законом, не зловживаючи їхніми процесуальними правами у спосіб подання апеляційної скарги.

Дотримання наведеного державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності під час засвідчення копій документів, що підтверджують повноваження представників, є достатнім для додержання вимог частини шостої статті 59 КАС України.

Представництво за своєю природою - це організаційне правовідношення, змістом якого є повноваження однієї особи (представника) діяти від імені, в інтересах іншої особи, яке виникає з договору, закону, акта органу публічної влади. Крім того, представництвом є діяльність представника, спрямована на реалізацію наданих йому повноважень. Змістом відносин представництва є повноваження, без яких останнє не може існувати. Як повноваження розуміють систему двох суб`єктивних прав представника, одне з яких є абсолютним, інше - відносним. Абсолютне право представника містить у собі можливість вчинення певних дій від імені та в інтересах особи, а відносне право полягає у тому, що представник вправі розраховувати на те, що всі юридичні наслідки, створені його діями, виникнуть лише для особи, яку він представляє, а не для самого представника.

Вимога обов`язкового подання до суду лише оригіналу довіреності на підтвердження повноважень представника і думка про допустимість засвідчення копії такого документа лише суддею не ґрунтується на чинному процесуальному законодавстві України, адже відповідно до наведеної вище частини п`ятої статті 59 КАС відповідність копії документа, що підтверджує повноваження представника, оригіналу може бути засвідчена підписом судді, а наступна частина цієї ж статті визнає правомірним також інший порядок засвідчення «визначений законом».

Як вбачається зі змісту апеляційної скарги, остання підписана Шевченко Тетяною Валентинівною, як представником, на підтвердження повноважень якого надано копію довіреності, засвідчену головним спеціалістом з питань персоналу відділу мистецько-організаційної роботи управління культури Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації - Л. Крамар.

Верховний Суд зазначає, що під час вирішення питання відповідності копії документу, що підтверджує повноваження представника, вимогам статті 59 КАС України слід уникати зайвого формалізму, як-от констатація відсутності в матеріалах заяви (скарги) доказів щодо повноважень особи, яка засвідчила копію довіреності.

Європейським судом з прав людини зазначено, що «надмірний формалізм» може суперечити вимозі забезпечення практичного та ефективного права на доступ до суду згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. Це зазвичай відбувається у випадку особливо вузького тлумачення процесуальної норми, що перешкоджає розгляду скарг заявника по суті, із супутнім ризиком порушення його чи її права на ефективний судовий захист (див. рішення у справах «Белеш та інші проти Чеської Республіки», «ЗУБАЦ ПРОТИ ХОРВАТІЇ» (ZUBAC v. CROATIA), (Beles and Others v. the Czech Republic), №47273/99, пп. 50-51 та 69, ЄСПЛ 2002 IX, та «Волчлі проти Франції» (Walchli v. France), №35787/03, п. 29, від 26 липня 2007 року).

При цьому, Європейський суд з прав людини провів лінію між формалізмом та надмірним формалізмом. Так, формалізм є явищем позитивним та необхідним, оскільки забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний ж формалізм заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

У такий спосіб здійснюється «право на суд», яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення у справі «Кутіч проти Хорватії», заява №48778/99).

Повернення заяв (скарг) за наявності у суду процесуальної можливості пересвідчитись у наявності в особи повноважень на представництво під час розгляду справи (скарги) ставить під загрозу дотримання завдань адміністративного судочинства, закріплених у частині першій статті 2 КАС України, а також дотримання учасниками справи строків звернення до суду та оскарження судових рішень.

Як зазначено вище, копія довіреності засвідчена відбитком печатки, має відмітку, що складається зі слів «згідно з оригіналом», підпису особи, яка засвідчила копію, її ініціалів та прізвища, посади, дати засвідчення копії.

Крім того, в матеріалах справи, яка надійшла до апеляційного суду разом з апеляційною скаргою міститься ідентична копія довіреності повноваження представника за якою перевірені судом першої інстанції.

Таким чином, Верховний Суд зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для повернення апеляційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 КАС України, що потягнуло порушення норм процесуального права та постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07 листопада 2019 року № 826/3879/17, від 17 жовтня 2019 року № 810/3555/18, від 22 жовтня 2019 року № 826/9584/18, від 31 липня 2019 року № 140/123/19, № 760/3444/19, від 18 січня 2019 року справа №826/2795/18, від 21 листопада 2018 року справа № 803/641/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року № 826/5500/18.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

За таких обставин, ухвала апеляційного суду про повернення апеляційної скарги підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права.

Судові витрати

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ

Касаційну скаргу Департаменту культури та взаємозв`язків з громадськістю Черкаської обласної державної адміністрації задовольнити.

Ухвалу Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: А.Г. Загороднюк

Судді: Л.О.Єресько

В.М. Соколов