Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 березня 2019 року

Київ

справа №804/1612/17

адміністративне провадження №К/9901/43437/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Гриціва М.І.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року (судді Захарчук-Борисенко Н.В., Царікова О.В., Турлакова Н.В.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року (судді Лукманова О.М., Божко Л.А., Круговий О.О.) у справі № 804/1612/17 за позовом приватного акціонерного товариства «Євраз Суха Балка» (правонаступник приватне акціонерне товариство «Суха Балка»; далі - Підприємство) до Держгеонадра про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування наказу, -

встановив:

У березні 2017 року Підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило визнати незаконним та скасувати наказ від 16 серпня 2016 року № 253 в частині зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами від 05 серпня 1996 року № 592 з метою видобування залізних руд на полі шахти Ювілейна (далі - спеціальній дозвіл № 592) та від 06 серпня 1996 року № 599 з метою видобування залізних руд на полі шахти ім. Фрунзе (далі - спеціальній дозвіл № 599; наказ № 253 відповідно); визнати протиправним та скасувати з 16 серпня 2016 року наказ № 253 в частині пунктів 1, 2 Додатку 2 щодо зупинення Підприємству дії спеціальних дозволів на користування надрами № 592 та № 599.

Свої вимоги обґрунтувало тим, що відповідач не врахував усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, діяв упереджено, без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. Вказав, що діяльність Підприємства не створює загрозу для життя або здоров'я населення на противагу від ПАТ «Південний ГЗК», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг», щодо яких Держгеонадра встановило строк для усунення виявлених порушень, а до Підприємства застосувало крайній захід у виді зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами.

Суди встановили, що Підприємство провадить господарську діяльність з видобування корисних копалин (багатих залізних руд) на підставі спеціального дозволу № 592 (поле шахти Ювілейна) та спеціального дозволу № 599 (поле шахти ім. Фрунзе).

Листом від 25 серпня 2016 року № 15008/13/14-16 Держгеонадра повідомило, що наказом № 253 зупинило дію спеціальних дозволів на користування № 592 з метою видобування залізних руд на полі шахти Ювілейна та № 599 з метою видобування залізних руд на полі шахти ім. Фрунзе, та надало 30 календарних днів для усунення порушень.

Підставою для прийняття рішення про зупинення дії спеціальних дозволів стали результати перевірки та подання Новолатівської сільської ради Широківського району Дніпропетровської області (далі - Сільрада) від 09 червня 2016 року № 270 щодо зупинення дії дозволу у зв'язку зі створенням безпосередньої загрози життю та здоров'ю населення.

За результатами проведеної позапланової перевірки з охорони навколишнього природного середовища Державна екологічна інспекція в Дніпропетровській області (далі - Держекоінспекція) винесла припис від 30 травня 2016 № 4-3481-8-3.

Згідно з цим актом приписано Підприємству: 1) дотримуватися вимог природоохоронного законодавства України при здійсненні діяльності підприємства; 2) забезпечити виконання приписів про усунення виявлених порушень природоохоронного законодавства в повному обсязі; 3) забезпечити виконання умов Дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами від 31 грудня 2013 року № 1211036600-317; 4) прибрати завали руди під конвеєрами № 2, № 3 на вузлі перевантаження ДСФ шахти «Ювілейна» до 07 червня 2016 року; 5) виконати корегування «Індивідуальних балансових норм водопостачання та водовідведення на одиницю продукції» з урахуванням всіх об'ємів водоспоживання та водовідведення до 30 листопада 2016 року; 6) розробити проектно-технічну документацію з розділом ОВНС на автомийку та узгодити її згідно чинного законодавства до 30 листопада 2016 року; 7) забезпечити проведення контролю вмісту фенолів в шахтних водах згідно регламенту скиду надлишків зворотних вод гірничорудних підприємств Кривбасу; 8) розробити технічні паспорти промислових відходів згідно ДСТУ 2195-99 до 30 серпня 2016 року; 9) внести зміни до паспортів МВВ до 30 серпня 2016 року; 10) не допускати на територію підприємства змішування відходів, на утилізацію яких в Україні існує відповідна технологія.

Листом від 24 червня 2016 № 546 Підприємство повідомило Держекоінспекцію про повне виконання пунктів 1, 2, 3, 4, 7, 10 припису, а щодо решти пунктів - 5, 6, 8, 9, то строк їх виконання на момент постановлення наказу № 253 не настав.

Крім того, з 10 по 13 травня 2016 року Департамент державного геологічного контролю Південного міжрегіонального відділу (далі - Департамент) провів планову перевірку Підприємства, за результатами якої виніс приписи від 13 травня 2016 № 52/592-Д та № 51/599-Д.

У пункті 1 припису від 13 травня 2016 року № 52/592-Д та пункті 2 припису від 13 травня 2016 року № 51/599 йшлося про надання листа Мінекобезпеки України від 05 червня 1996 року № 12/1-5/130 щодо погодження надання спеціального дозволу № 592 та № 599. На запит позивача надійшов лист від 23 червня 2016 року № 10923/13/12-16, в якому Держгеонадра повідомило, що лист від 05 червня 1996 року № 12/1-5/130 в матеріалах щодо надання Підприємству спеціальних дозволів на користування надрами відсутній.

Листами від 09 червня 2016 року № 386, №387 Підприємство повідомило Департамент про виконання пункту 2 припису № 52/592-Д та пункту 1 припису № 51/599 від 13 травня 2016 року стосовно приведення чисельності геологічної служби вимогам проекту.

У цих листах позивач також надав інформацію щодо вимог пунктів 3 приписів від 13 травня 2016 року № 52/592-Д і № 51/599 та вказав, що згідно з розрахунками нормативних показників вилучення руди по блокам, які знаходились у відпрацюванні в 2015 році на шахтах «Ювілейна» та ім. Фрунзе, узгоджені з Державною інспекцією нагляду за охороною надр Держпраці та відповідно до Плану розвитку гірничих робіт на шахтах Підприємства на 2015 рік, затвердженого протоколом наради в Держгірпромнагляду України від 17 грудня 2014 року, експлуатаційні втрати та показники засмічення Підприємства не перевищувалися, що підтверджується Протоколом наради розгляду виконання плану розвитку гірничих робіт за 2015 рік та планом розвитку гірничих робіт на 2016 рік на шахтах Підприємства від 17 травня 2015 року.

На виконання пунктів 4 приписів від 13 травня 2016 року № 52/592-Д і № 51/599 позивач листом від 07 вересня 2016 року № 1128 надав Держгеонадра розрахунки нормативних показників вилучення до проекту «Реконструкція шахти «Ювілейна» (розкриття та розробка гор.1340- 1420 м.) з метою підтримки потужності Підприємства та розрахунки нормативних показників вилучення до проекту «Реконструкція шахти ім. Фрунзе (розкриття та розробка гор.1135м. та гор.1210 м.)», розроблені ДП «ДПІ «Кривбаспроект» та погоджені Головним управлінням Держпраці в Дніпропетровській області Криворізького гірничопромислового управління.

20 вересня 2016 року листом № 1243 Підприємство повідомило Департамент про виконання приписів з додаванням усіх підтверджуючих документів.

У поданні Сільради від 09 червня 2016 року № 270 вказано, що спеціалісти науково-дослідного гірничорудного ДВНЗ «Криворізький національний університет» встановили фактичні дані про безпосередню загрозу життю чи здоров'ю населення Новолатівської сільської ради внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянками надр ПАТ «Південного ГЗК», ПАТ «АрселорМіттал Кривий Ріг», ПАТ «ЦГЗК», ПАТ «Кривбасзалізорудпром» та позивача у справі, з огляду на які Рада просила зупинити спеціальні дозволи на користування надрами всім суб'єктам господарювання.

За результатами розгляду подання Сільради від 30 червня 2016 року Держгеонадра прийняло рішення про винесення на розгляд Комісії з питань надрокористування, питання зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами щодо Підприємства.

Не погодившись з наказом № 253 в частині пунктів 1, 2 Додатку 2 щодо зупинення Підприємству дії спеціальних дозволів на користування надрами, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.

Дніпропетровський окружний адміністративний суд постановою від 06 квітня 2017 року позов задовольнив.

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 25 липня 2017 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Держгеонадра не погодилося із рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій і подало касаційну скаргу про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог. Вказує на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що відповідно до Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року № 1294 Держгеонадра має повноваження щодо зупинення дії або анулювання спеціальних дозволів на користування надрами. Стверджує, що Підприємство повністю не усунуто всіх порушень у сфері надрокористування. До того ж позивач не оскаржував в судовому порядку приписів від 13 травня 2016 № 52/592-Д та № 51/599-Д.

На касаційну скаргу Підприємство надіслало відзив, в якому просить судові рішення залишити без змін.

Верховний Суд переглянув судові рішення судів попередніх інстанцій у межах касаційної скарги, з'ясував повноту фактичних обставин, встановлених судами, та правильність застосування норм матеріального та процесуального права і дійшов висновку про таке.

Підставою для зупинки спеціальних дозволів на користування надрами стало порушення Підприємством статті 24 Кодексу України про надра (далі - КУпН), статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», підпунктів 1, 2, 4 пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).

Відповідно до статті 24 КУпН користувачі надр мають право: 1) здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції; 2) розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу; 3) здійснювати на умовах спеціального дозволу консервацію наданого в користування родовища корисних копалин або його частини; 4) на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами; 5) користуватися додатковими правами, передбаченими угодою про розподіл продукції. Користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 41) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Права та обов'язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою. Користувач надр (інвестор), який отримав спеціальний дозвіл на користування надрами та гірничий відвід або уклав угоду про розподіл продукції, має виключне право здійснювати в його межах користування надрами відповідно до цього спеціального дозволу та угоди про розподіл продукції. Будь-яка діяльність, пов'язана з користуванням надрами в межах гірничого відводу, може здійснюватися тільки за згодою користувача надр (інвестора), якому він наданий. Така згода або відмова в її наданні має бути надана протягом двадцяти календарних днів після отримання відповідного письмового запиту. У разі ненадання жодної відповіді протягом зазначеного часу така згода вважається наданою.

Відповідно до частини другої, четвертої, п'ятої, восьмої статті 16 КУпН спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України. У разі виконання окремих видів робіт, пов'язаних з користуванням надрами, особами, не зазначеними у спеціальному дозволі, відповідальність за виконання умов, передбачених спеціальними дозволами, несе суб'єкт, що отримав спеціальний дозвіл. Щодо окремих видів користування надрами чи окремих користувачів надр можуть встановлюватись певні обмеження, передбачені законодавством України. Власник спеціального дозволу на користування надрами не може дарувати, продавати або в інший спосіб відчужувати права, надані йому спеціальним дозволом на користування надрами, іншій юридичній чи фізичній особі, в тому числі передавати їх до статутних капіталів створюваних за його участю суб'єктів господарювання, а також вноситись як вклад у спільну діяльність. Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.

За приписами підпунктів 1, 2, 4 пункту 22 Порядку № 615, дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення; невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища. Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов'язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом. Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов'язку проводити на ділянці надр роботи, пов'язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії. Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії

Із системного аналізу наведених норм права убачається, що Держгеонадра уповноважена здійснювати геологічний контроль суб'єктів господарювання з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Держгеонадра може зупинити дію спеціального дозволу, у тому числі за поданням відповідного центрального органу виконавчої влади. Для ухвалення такого рішення мають бути правові підстави, що основуються на фактичних передумовах, достатніх і необхідних для обмеження права в користуванні надрами.

У цій справі Держгеонадра реалізувало надані їй повноваження на зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами з метою видобування залізних руд на полях шахти Ювілейна та ім. Фрунзе. У своїх актах назвало фактичні підстави для застосування обраного виду обмеження права надрокористування, які своєю чергою Підприємство залежно від виду порушення вважає упередженими, передчасними, несправедливими, вибірковими (чи тенденційними) і загалом протиправними.

Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій дослідили фактичні обставини, що лягли в основу рішення Держгеонадра про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами, з'ясували, чи ґрунтуються вони на фактах реальної дійсності і чи застосовані в порядку, за підстав, в обсязі та в межах, визначених законом. Встановлені обставини, зумовлене ними нормативно-правове регулювання і сформульовані судово-правові висновки суди відобразили в судових рішеннях.

У зв'язку зі сказаним треба наголосити, що у цьому спорі жодна із сторін не оспорювала неправильне, неточне чи іншого ґатунку розуміння та/або застосування норм матеріального права. Скаржник фактично стверджує про неправильну і хибну кваліфікацію судами попередніх інстанцій фактичних обставин цієї справи.

Отож, повертаючись до оцінки законності та обґрунтованості спірного рішення суб'єкта владних повноважень, слід зазначити, що суди попередніх інстанцій слушно зауважили, що після зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами 26 серпня 2016 року Підприємство спільно з представниками Сільради, за участю представників ДЗ «Державна екологічна академія післядипломної освіти та управління» та незалежних громадських організацій провели нараду щодо узгодження заходів, за результатами якої складено протокол.

Зі змісту цього протоколу убачається, що обсяг відкачування зворотних вод у південному напрямку у 2014 році Підприємства складає 5%, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1263-р, у той час іншими гірничорудними підприємствами, стосовно яких рада просила зупинити спеціальні дозволи, обсяг відкачування зворотних вод значно більший.

На замовлення Підприємства державний заклад «Державна екологічна академія післядипломної освіти та управління» розробила заходи по зменшенню виробничого впливу на навколишнє природне середовище та контролю за показниками параметрів довкілля під час проведення робіт з видобування корисних копалин.

Листом від 29 серпня 2016 року №395/2-14 на адресу Підприємства Сільрада повідомила, що нею прийнято до уваги інформацію від 26 серпня 2016 року щодо розроблених природно-захисних заходів та їх врахування під час виконання науково-дослідної роботи «Проведення комплексного аналізу екологічного стану навколишнього природного середовища (НПС) Новолатівської сільської ради та розробка комплексної програми забезпечення екологічної безпеки території Новолатівської сільської ради на 2017-2021 роки».

Надалі Сільрада листом від 05 вересня 2016 року № 411/2-14 повідомила Держгеонадра, що екологічна стабільність діяльності шахт Підприємства не буде досягнута у разі анулювання права користування корисними копалинами. Сільрада вважає вичерпаними у поданні від 09 червня 2016 року № 270 вимоги щодо зупинення дії спеціальних дозволів № 592 та №599, оскільки суб'єктом господарювання вжито заходів для усунення причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами.

Своєчасність виконання вимог припису Держекоінспекції від 30 травня 2016 року № 4-3481-8-3 засвідчено актом перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами від 19 вересня 2016 року, згідно з якими порушень у діяльності підприємства не виявлено.

У контексті наведеного нормативно-правого регулювання та фактичних обставин встановлених у справі, суди дійшли висновку, що положення пунктів 1, 2 додатку № 2 до наказу № 253 в частині зупинення щодо Підприємства дії спеціальних дозволів на користування надрами № 592 та № 599 є необґрунтованими та незаконними.

Суд визнає, що суд першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу Держгеонадра слід залишити без задоволення, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій без змін.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 квітня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 25 липня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Гриців

Судді : Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко