Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.02.2018 року у справі №А 32/312

ПОСТАНОВА

Іменем України

06 березня 2018 року

Київ

справа №А 32/312

адміністративне провадження №К/9901/3597/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

за участю секретаря судового засідання Кочерги В.П.

учасники справи:

представник третьої особи - Атаманюк І.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи на постанову Господарського суду Дніпропетровської області від 30 червня 2011 року (суддя Васильєв О.Ю.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2013 року у справі №А32/312 (головуючий суддя Шлай А.В., судді: Іванов С.М., Чабаненко С.В.) за позовом Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи до Дніпропетровської міської ради, треті особи - Дніпропетровське обласне управління лісового та мисливського господарства, Комунальне підприємство "Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації", Регіональне відділення Фонду державного майна України у Дніпропетровській області, Прокуратура Дніпропетровської області, про визнання недійсним рішення,

ВСТАНОВИВ:

У червні 2006 року Дніпропетровська обласна організація Українського товариства охорони природи звернулася до суду з позовом, в якому просила визнати недійсним рішення Дніпропетровської міської ради IV скликання від 21 вересня 2005 року №64/30 "Про протест прокуратури Дніпропетровської області від 17 травня 2005 року №07/1-3912-05".

На обґрунтування позовних вимог позивач послався на невідповідність оскаржуваного рішення, яким скасовано рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради від 21 жовтня 2004 року №2824 "Про оформлення права власності Дніпропетровській обласній організації Українського товариства охорони природи на об'єкт нерухомого майна за адресою: вул. Набережна Перемоги, 38", вимогам Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", а також на те, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням вимог Регламенту Міськради.

Постановою Господарського суду Дніпропетровської області від 30 червня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2013 року, у задоволенні позову відмовлено.

Вирішуючи спір між сторонами, судами попередніх інстанцій встановлено, що 30 вересня 1981 року виконавчий комітет Дніпропетровської міської ради народних депутатів прийняв рішення за №630 про затвердження акта державної комісії про прийняття в експлуатацію "Будинку природи" по вул. Набережній Перемоги, 38 у м. Дніпропетровську та передачу його на баланс Дніпропетровській обласній організації Українського товариства охорони природи.

На підставі зазначеного рішення Дніпропетровське міжміське бюро технічної інвентаризації видало реєстраційне посвідчення від 13 травня 1992 року про реєстрацію будівлі №38 по вул. Набережній Перемоги у м. Дніпропетровську за позивачем.

21 жовтня 2004 року виконавчий комітет Міськради прийняв рішення №2824 про оформлення права колективної власності позивача на адміністративну будівлю літ.

А-2, загальною площею 2416,4 кв. м і ганки літ. а, а1-а3 по вул. Набережна Перемоги, 38 у м. Дніпропетровську.

На підставі зазначеного рішення було видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно серія САА №080554 від 01 листопада 2004 року.

17 травня 2005 року заступник прокурора Дніпропетровської області вніс протест №07/1-3912-05 про скасування рішення виконкому №2824.

13 липня 2005 року на сесії міської ради розглянуто протест, проте рішення не було прийнято, у зв'язку з відсутністю необхідної кількості голосів.

21 вересня 2005 року міська рада на своєму засіданні ХХХ сесії повторно розглянула протест прокурора, і за результатами розгляду прийняла рішення №64/30 про скасування рішення виконавчого комітету №2824.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірне рішення прийняте в межах наданих відповідачу повноважень та відповідає вимогам чинного законодавства. При цьому суди послалися на те, що постановою Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 04 лютого 2008 року у справі № 39/580-07 (25/204) визнано право державної власності на вказане вище нерухоме майно та визнано недійсним свідоцтво про право власності на нього за позивачем. Суди вказали, що хоча вказане судове рішення господарського суду і було ухвалено після прийняття відповідачем спірного рішення №64/30, воно опосередковано підтверджує незаконність рішення виконавчого комітету №2824.

Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Скаржник зазначає, що оскаржуване рішення міської ради не містить посилань на незаконність рішення від 21 жовтня 2004 року №2824, його суперечливість Конституції України, іншим актам або рішенням Дніпропетровської міської ради, а обґрунтоване лише тим, що воно прийнято без урахування документів Дніпропетровського обласного управління. В свою чергу, протест прокурора, у якому містилось твердження про порушення прав Дніпропетровського обласного управління лісового господарства як співвласника Будинку природи, також не містив належного обґрунтування, оскільки виникнення права власності у нього нічим не підтверджено, а судові рішення у справі №39/580-07 (25/204) постановлено після прийняття оскаржуваного рішення.

У запереченнях на касаційну скаргу Дніпропетровське обласне управління лісового та мисливського господарства з вимогами та доводами скаржника не погоджується, вказує на те, що орган місцевого самоврядування не позбавлений права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правових акт (у тому числі із мотивів невідповідності Конституції чи іншим законам України). Крім того зазначає, що в спірному рішенні виконавчого комітету наявне посилання на Тимчасове положення про порядок реєстрації прав власності на нерухоме майно, затверджене наказом Міністерства юстиції України від 07 лютого 2002 року №7/5 та зареєстроване у Міністерстві юстиції України 18 лютого 2002 року №157/6445, яким передбачено, зокрема, перелік підстав, за яких проводиться оформлення права власності. Разом з тим, посилань на відповідне положення не містило рішення від 21 жовтня 2004 року №2824.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників процесу, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Відповідно до пункту 15 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) питання щодо скасування актів органів виконавчої влади, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням ради, прийнятим у межах її повноважень, вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Згідно з пункту 15 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

Частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Тобто за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.

Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги, що міська рада взагалі не мала права скасовувати рішення виконавчого комітету, оскільки вирішене ним питання належить до делегованих повноважень, а не власних, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

За Законом №280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Відповідно до визначень, наведених у статті 1 Закону, "виконавчі органи рад" - органи, які відповідно до Конституції України та пункту 15 частини 1 статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами; "делеговані повноваження" - повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму рішенні №7-рп/2009, закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону №280/97-ВР норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (стаття 25, частина четверта статті 59). У Законі передбачено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, які належать до компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою, і що раді належить право скасовувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень (частина дев'ята статті 59, пункт 15 частини першої статті 26).

Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Дніпропетровська міська рада має повноваження скасувати рішення виконавчого комітету, який створений при ній для здійснення виконавчих функцій, у разі невідповідності їх Конституції чи законам України, іншим актам законодавства.

Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97-ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Такі рішення можуть бути скасовані або змінені в судовому порядку.

Враховуючи, що на виконання рішення виконавчого комітету Міськради від 21 жовтня 2004 року №2824, позивачу було видано свідоцтво про право власності на нерухоме майно є підстави вважати, що на його підставі виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією суб'єктивних прав Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи, і вона заперечує проти їх зміни чи припинення.

Отже, рішення виконавчого комітету №2824 є ненормативним (індивідуальним) правовим актом, тобто є актом одноразового застосування. Воно вичерпало свою дію фактом його виконання - видачою свідоцтва, а тому орган місцевого самоврядування не мав правових підстав для його скасування чи зміни після його виконання. Таке рішення, виходячи з вищенаведених норм чинного законодавства, могло бути скасовано лише у судовому порядку, у зв'язку з чим колегія суддів касаційного суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення сесії міської ради IV скликання від 21 вересня 2005 року №64/30 "Про протест прокуратури Дніпропетровської області від 17 травня 2005 року № 07/1-3912-05" як такого, що прийняте поза межами повноважень міської ради.

Посилання судів на те, що рішенням Дніпропетровського апеляційного господарського суду від 04 лютого 2008 року у справі №39/580-09 (25/204) опосередковано встановлена незаконність рішення виконавчого комітету Дніпропетровської міської ради № 2824 від 21 жовтня 2004 року, є помилковими, оскільки, згідно вказаного судового рішення, провадження в частині вимог про скасування рішення виконкому №2824 було припинено, і підставою для цього стала саме наявність рішення сесії міської ради №64/30, яке є предметом розгляду в даній справі.

Колегія суддів не приймає до уваги доводи позивача про порушення міською радою Регламенту, оскільки за вищенаведених висновків, рішення №64/30 не відповідає вимогам Закону №280/97-ВР, у зв'язку з чим перевірка відповідності його прийняття вимогам Регламенту не має правового значення в межах розгляду даної справи.

В свою чергу, доводи скаржника про необхідність направлення справи на новий розгляд у зв'язку із тим, що судами не повно з'ясовано обставини у справі, підлягають відхиленню, оскільки суди, вирішуючи справу по суті позовних вимог встановили всі необхідні для її розгляду обставини, проте неправильно застосували норми матеріального права.

Відповідно до частини 1 статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції діючій з 15 грудня 2017 року, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 356 КАС України, резолютивна частина постанови суду касаційної інстанції має містити висновок суду касаційної інстанції по суті вимог касаційної скарги і позовних вимог.

Вирішуючи питання про спосіб захисту прав, на захист яких пред'явлено позов, колегія суддів виходить з того, що за пунктом 2 частини 2 статті 245 КАС України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

За частиною першою наведеної статті, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень пунктом 2 частини 2 статті 245 КАС України, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (ст.3 Кодексу), понесені позивачем витрати підлягають стягненню на його користь за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Дніпропетровської міської ради.

Розмір судових витрат, який підлягає розподілу, складається зі сплаченого судового збору у розмірі 107,42грн., а саме:

1) за подачу адміністративного позову - 3,40грн. (т.1 а. с.26)

2) за подачу апеляційної скарги - 1,70грн. (т.3, а. с.9) (в межах 50 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви у липні 2011 року та становила 3,40грн. згідно Декрету Кабінету Міністрів України "Про державне мито")

3) за подачу касаційної скарги - 51,16грн (т.3 а. с.103) (в межах 70 відсотків ставки, що підлягала сплаті при поданні позовної заяви немайнового характеру у 2014 році згідно Закону України "Про судовий збір" (0,06 розмірів мінімальної заробітної плати, яка на 01 січня 2014 року складала 1218грн. ))

4) за подачу заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом України - 51,16грн (т.3 а. с.145)

Керуючись статтями 344, 349, 351, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи задовольнити.

Постанову Господарського суду Дніпропетровської області від 30 червня 2011 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2013 року у справі № А32/312 скасувати повністю та ухвалити нове судове рішення.

Адміністративний позов Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи задовольнити.

Рішення Дніпропетровської міської ради IV скликання від 21 вересня 2005 року №64/30 "Про протест прокуратури Дніпропетровської області від 17 травня 2005 року №07/1-3912-05" визнати протиправним та скасувати.

Стягнути на користь Дніпропетровської обласної організації Українського товариства охорони природи (код ЄДРПОУ 03920310, м. Дніпро, вул. Набережна Перемоги, 38) за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради (код ЄДРПОУ 26510514, м. Дніпро, просп. Дмитра Яворницького, 75) сплачені судові витрати у вигляді судового збору у розмірі 107 (сто сім) гривень 42 коп.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і не оскаржується.

Повне судове рішення складено 7 березня 2018 року.........................................

М.М. Гімон

А.Ю. Бучик

Л.Л. Мороз

Судді Верховного Суду